（2003年8月）
財政體製是在既定的政府職能和政府事權範圍基礎上，劃分各級政府間財力的一項根本製度，是與特定的經濟、政治相適應的各級政府間的財力劃分，規定了政府行為的財力保障程度。規範、穩定的財政體製對於提高財政管理水平，調動各級政府增收節支的積極性，促進經濟穩定發展具有重要作用。財政體製作為上層建築的組成部分，必須與經濟基礎相適應，適應經濟的變化而變化，在不同的經濟發展時期應有不同的財政體製相配套。隨著市場經濟的發展，1994年起實施的分稅製財政體製，出現了與目前經濟發展、稅收征管等不相適應的問題，需要進行進一步的調整和完善。為此，現就我省分稅製財政體製運行情況及存在的問題做一分析，以期從中尋求適合我省經濟運行的財政管理體製，對我省省對下財政體製的完善做點有益的嚐試。
一、我省財政體製的沿革和現狀
（一）我省財政體製的沿革
建國以來，與我國經濟發展相適應，國家財政體製經曆了建國初期中央集權型的“統收統支”體製、改革開放初期的行政分權型“財政包幹”體製，1994年後的經濟分權型“分稅製”財政體製。與我國財政管理體製的演變相一致，我省財政管理體製大致也經曆了“統收統支”體製、“財政包幹”體製、“分稅製”財政體製。具體可分為六個階段：
第一階段：國民經濟恢複時期“統收統支”的財政體製到第一個五年計劃時期“劃分收支，分級負責”的財政體製。“統收統支”的財政體製為國民經濟的迅速恢複提供了有力的財力保障。適應國家大規模經濟建設需要和由中央、大行政區和省三級財政到中、省、縣三級財政的轉化，“一五”時期的財政體製，進一步完善了稅製，明確了各級收支範圍和責任，調動了地方增收節支的積極性。
第二階段：“大躍進”“以收定支”財政體製到國民經濟調整時期“總額分成，一年一變”的財政體製。國民經濟調整時期的財政體製，進一步集中了財權事權，糾正了“大躍進”期間財權、事權分散的局麵，對克服經濟困難，實現財政經濟情況的好轉，起到了積極作用。
第三階段：十年動亂時期的“收支兩條線”、“收支大包幹”和“旱澇保收”的財政體製。十年動亂中，在特定的政治經濟條件下，財政管理處於一個特殊階段，從中央到地方缺乏統一的財政收支分配體製，收支劃分極為混亂。
第四階段：1978年黨的十一屆三中全會到1985年“劃分收支，分級包幹”的財政“分灶吃飯”體製。按照經濟體製規定的隸屬關係，明確劃分了各級的收支範圍，財力的分配由“條條”為主改為“塊塊”為主，增強了地方自主理財的積極性，保證了改革開放的順利進行和國民經濟的持續穩定發展。
第五階段：1985―1993年的“劃分稅種，核定收支，分級包幹”的財政體製。適應市場經濟發展、經濟體製改革和第二步“利改稅”的需要，按照稅種劃分各級的財力範圍，明確了各級的支出責任，帶動了各級財政收入的增長，支持了各項改革的順利推進。但同時，包幹體製，包死了中央，抑製了中央財政的宏觀調控能力。多種形式的包幹辦法，增加了財政資金分配的隨意性和不合理現象。
第六階段：1994年至今的“分稅製”財政體製。1994年，我省在推行中央分稅製體製的同時，實行新老體製雙軌運行，1995年1月1日起全麵實行省對地市“分稅製”財政體製。各地也按照省上的統一要求，實施了市對縣、縣對鄉不同形式的分稅製體製。2002年結合中央所得稅分享改革，全省範圍推行了統一的所得稅分享改革。
（二）現行分稅製財政體製
1.中央對省的分稅製財政體製
1994年，中央在全國範圍推行分稅製財政體製。分稅製體製界定了各級政府的支出範圍，按照財權與事權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。具體為：
（1）中央與地方事權和支出的劃分。中央財政主要承擔：國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。包括：國防費、武警經費、外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。
地方財政主要承擔：本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟事業發展所需支出。包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費支出，價格補貼支出以及其他支出。
（2）中央與地方收入的劃分。根據事權與財權相結合的原則，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。
中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅、金融保險企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的營業稅、城建稅和利潤，中央企業上繳利潤全部劃為中央收入。
地方固定收入包括：營業稅，地方企業所得稅，個人所得稅，城鎮土地使用稅，城建稅，固定資產投資方向調節稅，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，農業特產稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，遺產和贈予稅等。
中央與地方共享收入包括：增值稅，資源稅，證券交易稅。增值稅中央與地方按75：25比例分享。
（3）中央財政對地方稅收返還數額的確定。為保持地方既得利益，中央財政對地方稅收返還數額在1993年基數上遞增，上劃中央“兩稅”每增長1%，稅收返還增長0.3%。
2002年，為適應新的經濟形勢，中央又進行了所得稅收入分享改革，打破按企業隸屬關係劃分收入的辦法，將企業所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方共享。2002年所得稅收入中央與地方按5：5比例分享，2003年所得稅收入中央與地方按6：4比例分享，2004年以後的分享辦法另行規定。
2.省對市分稅製財政體製
1995年，根據分稅製體製的總體精神，省對地市分稅製財政體製在劃分事權、對困難地市適當傾斜的基礎上，按照確保地方既得利益，調動各級增收節支積極性的原則，對省市收入進行了調整。
（1）省與地市事權和支出的劃分。省級財政主要承擔調整全省經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及省級機關運轉所需經費和由省級直接管理的事業發展支出。包括：省級掌握的全省統籌基本建設投資（不含西安市），省財政負擔的價格補貼，部分支農支出補貼，農村水利事業費補助，重大防汛抗旱經費，撫恤和社會救濟費，民兵事業費，支援不發達地區支出，省屬企業的挖潛改造資金，新產品試製費，簡易建築費，省屬單位農林水利事業費，工業、交通、商業事業費，文教衛科學事業費，行政管理費，公檢法支出和其他支出。
地市財政主要承擔本地區政權機關運轉以及經濟事業發展所需支出。包括：地市的基本建設支出，市縣企業的挖潛改造資金，新產品試製費，簡易建築費，城市維護建設支出，支農支出，市縣農村水利事業費，工業、交通、商業事業費，文教衛科學事業費，行政管理費，公檢法支出和其他支出。
（2）省與地市收入的劃分。省級財政的固定收入為：全省電力企業（含農電，不含小水電）增值稅25%部分，除西安市和安康、商洛、榆林地區4地市以外的中央、省屬工交企業（不含煙草工業企業）增值稅25%部分，寶雞、彬縣、延安三大煙廠增值稅的12.5%部分，銀行、保險係統（不含西安市）和省級非銀行金融機構上繳的營業稅及隨同征收的城建稅，外資和外省銀行、保險、證券等金融機構繳納的營業稅、城建稅和教育費附加收入；合資鐵路、地方民航營業稅，省高等級公路通行費征收的營業稅、交通部門收取的養路費的營業稅及隨同征收的城建稅、教育費附加收入，省級黨政機關、行政事業單位為分流人員興辦經濟實體的營業稅和增值稅25%部分，省級企業所得稅（四地市除外）、省級管理的國有資產經營收益，按規定屬於省級的行政性收費、罰沒收入、海域場地礦區使用費收入、專項收入、其他收入、政府性基金等。
地市財政的固定收入為：除中省工交企業（不含煙草工業企業）外的其他增值稅25%部分（不包括四地市，不含省級黨政機關、行政事業單位興辦經濟實體的增值稅25%部分），寶雞、彬縣、延安三大煙廠增值稅12.5%部分，營業稅和城市維護建設稅（不含屬於省級的營業稅），農牧業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、筵席稅、房產稅、屠宰稅、車船稅、印花稅、固定資產投資方向調節稅、教育費附加（不含屬於省級的教育費附加），市縣級企業所得稅以及四地市中省企業所得稅、市縣管理的國有資產經營收益，按規定屬於市縣的行政性收費、罰沒收入、海域場地礦區使用費收入、專項收入、其他收入、政府性基金等。
省與地市（除四地市外）分成收入為：個人所得稅、城鎮土地使用稅和國有土地有償出讓收入。其中：個人所得稅和國有土地有償出讓收入，省與地市3：7分成，城鎮土地使用稅省與地市5：5分成。
（3）對“兩稅”（消費稅和增值稅）增量部分中央按1：0.3係數返還地方的收入，按體製留歸市區部分，省財政集中50%（不含西安市）。
（4）對原體製實行總額分成上解的西安、寶雞、鹹陽三個市，以1993年應上解省的總額分成收入為基數，確定遞增比例，其中西安5%，寶雞6%，鹹陽8%，實行“遞增上解”。對原體製實行定額補貼的地區繼續實行定額補貼。
1997年楊淩示範區成立後，省政府在1998年對楊淩示範區確定了收入全歸示範區，一定5年不變的財政體製。
2002年，根據中央所得稅收入分享改革精神，省對下體製規定，地方分享的企業所得稅和個人所得稅省與市縣按5：5比例分享。即納入分享範圍的企業所得稅和個人所得稅2002年省與市縣各分享25%，2003年省與市縣各分享20%。
3.市對縣分稅製財政體製
市對縣財政體製基本遵循按稅種劃分各級收入的分稅製財政體製原則，保留了按企業隸屬關係劃分收入的辦法，但具體收入劃分方法不盡相同。大致劃分情況是：中、省、市級企業的稅收（不含中省分享部分）大部分按隸屬關係劃為市級固定收入；營業稅、城鎮土地使用稅、個人所得稅、土地有償出讓收入、農業特產稅、耕地占用稅在不同的市區以不同的比例作為市與縣共享收入。同時，有些市對縣級財力進行了調整。寶雞市對寶雞縣、鳳翔縣、岐山縣、眉縣、金台區、渭濱區6個縣區，鹹陽市對三原縣、涇陽縣、彬縣、興平市、秦都區、渭城區6個縣市區，以1993年上解收入為基數，實行“遞增上解”；漢中市對漢台區、城固縣、勉縣、南鄭縣4個縣區保留了原總額分成上解辦法；渭南市對縣級財力的增量實行“核定財力，增量分成”的辦法，即，以1993年財政供養人員核定的人均財力3001元/年為基數，市級分成10%，以後人均財力每增加100元，市級分成比例提高0.3個百分點，分成比例達到22%後不再提高。
4.縣對鄉鎮分稅製財政體製
鄉鎮財政一部分實行了分稅製，大部分鄉鎮仍實行財政包幹體製，形式較多，大致可分為四種類型：一種是按照分稅製體製，劃分稅種，界定縣與鄉鎮的事權與財權；一種是核定收支基數，實行增長分成；一種是定收定支，定額上解（補貼），短收不補，增收全留；一種是經濟基礎差、財政收入數額小且不具備建立金庫和征收機構條件的極少數邊遠鄉鎮，實行收入上繳、支出下撥的統收統支體製。
二、現行分稅製財政體製運行情況
分稅製財政體製實施九年來，從我省的情況看，運行基本平穩，初步建立了適應社會主義市場經濟要求的財政體製框架，規範了政府間財政分配關係，完善了財政運行機製，健全了財政職能，提高了中央財政的宏觀調整能力，調動了各級政府當家理財的積極性，建立了較為規範的財政轉移支付製度，促進了產業結構的合理調整和資源的優化配置，基本達到了分稅製漸進改革的預期目標。但是，隨著市場經濟的發展和企業改革的推進，分稅製體製在促進經濟發展，有利於稅收征管，調動地方增收節支積極性等方麵出現了許多問題和矛盾，亟待改進和完善。
（一）分稅製財政體製改革的成效
1.提高了“兩個比重”，增強了中央財政宏觀調控能力
分稅製財政管理體製實行以來，財政收入大幅增長，財政實力逐步壯大。全國財政收入從1993年的4349億元增加到2002年的18914億元，是改革前的4.35倍，增加了14565億元，年均遞增17.75%；全國財政收入占GDP的比重，從1993年的12.6%增加到2002年的18.5%。中央財政收入從1993年的958億元增加到2002年的10390億元，是改革前的10.85倍，增加了9432億元，年均遞增30.33%；中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%增加到2002年的54.9%，初步形成了中央財政收入的穩定增長機製，達到了分稅製體製提高“兩個比重”的預期目標。財政收入的快速增長和財政實力的逐步壯大，有力地支持了中央宏觀經濟政策的實施，為我國推行積極的財政政策，支持中西部發展，有效地克服東南亞金融危機，戰勝“非典”等自然災害，推進農村稅費改革，促進再就業和社會保障製度的建立等方麵，提供了可靠的財力保障。
2.促進了產業結構的合理調整和資源的優化配置
分稅製財政體製將消費稅作為中央稅，增值稅作為共享稅，中央得大頭，這在一定程度上抑製了地方政府對企業的控製和幹預，抑製了地方投資的盲目性和衝動性，減少了地方保護主義下的重複建設，有利於企業間的公平競爭，促使地方在繼續涵養原有的支柱財源、骨幹財源的同時，著力調整和優化產業結構，注重發展基礎財源和新興財源，社會資源得到了較為合理的配置。在保證第一、第二產業穩定發展的同時，各地加快國有企業改製步伐，積極扶持非公有製經濟等多種經濟成分的發展，加大對農村多種經營以及旅遊、金融、房地產、飲食、社會服務業等第三產業的投入。全省一、二、三產業的比重由1994年的22.5：42.2：35.3變為2002年的14.9：45.5：39.6，產業結構得到了明顯優化。
3.規範了各級政府之間的財政分配關係，調動了地方政府當家理財的積極性
分稅製體製明確按稅種劃分各級政府收入範圍，規範了各級政府的分配關係，克服了包幹體製的弊端，減少了上下級政府體製劃分的隨意性和不確定性，使各級政府都能做到收支年初預算“早知道”，調動了地方政府當家理財、自求平衡、加強收支管理的積極性。分稅製實施以來，針對地方財政收入增長乏力，支出壓力大，收支矛盾突出的現狀，地方政府積極探索培植地方財源，增加收入的新措施，強化稅收征管，加大對營業稅、房產稅、土地使用稅、契稅、資源稅和國有資產收益等收入的征管力度，地方財政收入保持了較快增長。我省財政總收入由1994年的83億元增加到2002年的252億元，年均增長14.85%；其中地方財政收入由1994年的43億元增加到2002年的150億元，年均增長17.07%；上劃中央“兩稅”收入由1994年的41億元增加到2002年的102億元，年均增長12.16%。同時，加大財政支出改革步伐，全省各地普遍推行了綜合預算、會計集中核算、工資統發、政府采購、會議費統一結算、預算外資金“收支兩條線”管理改革，加大了行政事業性收費收入和罰沒收入的調控力度，有效地緩解了地方財政困難，基本保障了各項重點支出的資金需要。
4.初步建立了自上而下的轉移支付體係，奠定了均衡地方財力的規範化製度基礎
為了調節地區間財力差異，從1995年起中央建立了相對規範的轉移支付製度，采用因素計算和回歸分析法，測算各地標準財政收入和標準財政支出，用統一辦法衡量各地標準財力差距，按照科學的方法分配財政資金，加大對貧困地區的財力補助，逐步促進了地區間公共服務的均等化。從1998年起，我省按照中央轉移支付的基本原則和方法，采取直接測算到縣的辦法，製定並實施了省對市縣一般性轉移支付辦法，逐步加大了對困難市縣的財力補助。1998年至2002年，全省享受一般性轉移支付的縣區從43個增加到78個，省對市縣的一般性轉移支付補助從1億元增加到6億多元；與此同時，西安、寶雞、延安、榆林等市也通過不同的方式，實施了市對縣鄉的轉移支付補助。財政轉移支付體係的建立，進一步規範了各級政府間的財政分配關係，為調節地區間的橫向財力不平衡奠定了規範化的製度基礎，使分稅製財政體製逐漸趨於完整和完善。
5.促進了依法治稅，加強了稅收征管
實行分稅製以後，稅收管理權限相對集中，全麵清理了減免稅政策，從製度上抑製了地方政府隨意減免稅收的行為，規範了稅收秩序，強化了依法治稅；設立了國稅、地稅兩套稅務機構，普遍建立了納稅申報製度，推行了稅務代理製度，建立了嚴格的稅務稽核製度，形成了稅政、征收、稽查三分離，相互協調製約的格局，提高了稅收征管效率，堵塞了收入漏洞，防止了收入流失，保證了各級收入的及時足額入庫。
（二）現行財政體製存在的主要問題及其成因
1.財權與事權劃分不清晰、不對等，越到基層越困難
規範的分稅製財政體製是在明確界定各級支出責任基礎上的財力劃分，即財權的劃分與事權的劃分應該基本一致。但我國現行的分稅製財政體製，卻是在維持當時各級政府事權劃分和照顧既得利益的基礎上進行的。在財力劃分方麵，中央集中了消費稅、關稅的全部，增值稅的75%和“兩稅”增量的大頭；所得稅分享改革後，中央又集中了企業所得稅和個人所得稅的50%以上，進一步提高了中央財政占全國財政收入的比重。省、市財政受自身利益驅動，在體製製定中，也首先考慮自身的利益和調控能力，不可避免地產生財力分配向上集中的現象，使得越到基層收入總量越小，財權與事權不對等的問題越突出。
與此同時，在分稅製財政體製的運行過程中，上級政府又不斷出台一些減收政策。如，中央先後出台的對尚未解決溫飽的貧困戶減免農業稅和農業特產稅；對在國定貧困縣新辦企業和發達地區到貧困地區新辦企業三年內免征企業所得稅；暫停征收固定資產投資方向調節稅；企業使用國產設備抵頂所得稅；卷煙稅稅率調整；石油企業勞務收入由營業稅改征增值稅；車輛通行費收入停征營業稅；西部地區國家鼓勵類企業所得稅實行15%的優惠稅率；出口企業增值稅實行“免、抵、退”；對建築安裝行業納稅人自產貨物和勞務由營業稅改征增值稅。盡管這些政策造成的減收影響不隻是地方收入，但是由於基層財政收入結構非常單一，消化損失的能力弱，很難彌補減收造成的影響，勢必加劇其財政困難。
“上頭千條線，下麵一根針”，所有的事情都要落到基層，縣鄉財政承擔著很大的支出。在財力本已難以滿足自身事權需要的同時，上級出台的增支政策以及本屬於上級負擔的事情很多卻又不可避免地由基層政府來承擔。如，國家連續幾次較大幅度地調整行政事業單位工資、增加離退休職工和退職人員的離退休金和生活補貼，職工工資晉檔晉級，增加優撫對象、大中專學生和生活困難職工糧價補貼，提高犯人給養、警銜津貼標準等形成的支出，全部或部分由地方財政負擔，“上級請客，下級掏錢”的現象還普遍存在。另外，近年來單位上下劃非常頻繁，一方麵，大量的中央企事業單位、高校、科研院所下劃地方管理，僅下劃我省的單位就達37個，約6.7萬多人，而且這些單位的實際支出遠遠大於中央下劃時確定的經費基數，這種支出責任的層層下移，直接加劇了基層財政困難，影響著基層財政收支平衡；另一方麵，稅務、工商、技術監督等許多行業上劃省級管理，不僅省級負擔加重，而且市縣財政為了保證收入任務的完成仍需安排不少的稅收征收經費，還仍要負擔大量上劃單位的安全、環境治理、基層設施等公共服務支出，單純經費基數的劃轉難以彌補其增加的支出負擔。