在具有全球化背景下的當今社會，世界各國所麵臨的已不是個別的、單一的、簡單的和基本穩定或者再重複出現的社會矛盾問題，而是大量的相互關聯、相互製約的越來越具有複雜性、尖銳性、普遍性、專業性、交流性和發展性的各種各樣的社會矛盾和公共問題。與此同時，廣大的社會公眾所關心的問題和興趣的焦點，也不再是抽象的理念或原則性問題，而是那些與現實切身利益密切相關的、特殊的公共政策問題。例如，犯罪與社會安全，公平與經濟發展，種族與社會和諧，汙染與環境保護，以及住房、衛生、教育、社會保障、公共交通等一係列的、實際的公共問題。
也就是說，在政府日常的社會管理中所涉及的公共政策方麵的工作量是相當巨大的，公共政策的過程也變得更為複雜，對過程中的每一個環節都要求更為耐心細致地處理，而這一過程所涉及的社會價值一般都表現得千頭萬緒，豐富多彩，使得不同公共政策的銜接越來越呈現出多樣性，或圓滑或跳躍，特別是重大的公共問題會不斷地湧現，導致不同的利益集團和不同的社會階層表現出不同的行為，從而影響社會政治、經濟的全麵發展。因此，公共政策作為一門新興的學科，正是在這樣的社會背景下形成和發展起來的，並且成為第二次世界大戰以後社會科學領域中發展最迅速、影響麵最大、應用領域最廣、實證性最強、社會效用最明顯的學科之一，被人們譽為當代西方社會科學發展中的一次“科學革命”，是當代西方政治學的“最重大的突破”，以及“當代公共行政學最重要的發展”。
公共政策之所以會在較短的時間內迅速地興起和發展，既與現代社會的特征相聯係，也與公共政策自身的學科特點相關聯。那麼，公共政策到底是什麼？它具有哪些基本的特征？這些根本性問題都是我們必須要搞清楚的，尤其是要把公共政策的定義界定好，因為公共政策的定義是對公共政策本質的高度概括，是我們對公共政策開展研究的基礎。
1.公共政策的定義與要素
公共政策是什麼？怎樣把握公共政策的基本特征？這是一個長期以來頗有爭議的問題。由於公共政策本身在發展，公共政策的一些內容也在不斷的變化，特別是不同的人們基於不同的社會動機與利益分析，對於公共政策的基本概念有著不同的理解，因而人們對公共政策的認識也有一個不斷深化的過程，難以給公共政策下一個絕對不變的定義。因此，長期以來人們對公共政策的定義與基本要素爭議不斷是一件很正常的事情，完全符合社會事物的發展規律。
“公共政策”一詞源自英文的“Public Policy”。Public一詞可譯作“公共的”，“Policy”則宜譯作“政策”，因此，“Public Policy”的中文表述可稱為“公共政策”。自從美國著名的學者哈羅德·拉斯韋爾和丹尼爾·勒納（Daniel Lemer）於1951年發表《政策科學：範圍與方法的新發展》一文以來，公共政策作為政治科學中的一個新的邊緣性領域，正在逐步成為公共行政學界研究中的熱門話題之一。回顧公共政策研究領域幾十年的發展成就，人們發現，雖然公共政策日益滲透到了公共部門的管理活動中，對公共部門的管理活動產生了深遠的影響，人們對公共政策的研究也取得了巨大的成就，但是必須需要指出的是，公共政策至今尚未在學理研究和實證研究之間，在行為科學和管理學科之間，以及學術界和實務界之間構架起一座真正穩固、一致的橋梁。換句話說，公共政策這門新興學科的科際整合任務並未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質內涵及其定義達成真正的共識，公共政策應該教授和研究什麼的爭論也始終是一個經久不衰的論題。其主要原因是公共政策並不是一個或者幾個學科簡單的集合、發展或更新，而是一個幾乎全新的學科研究領域。特別是由於公共政策具有明顯的跨學科性特點，並被廣泛地應用於各行各業、各個領域，因而迄今為止，它所涉及的學科邊界的界線是非常模糊的，還沒有形成一個較為完整的思想理論體係。
從1951年至現在的50餘年中，世界上出現了許多與公共政策屬於同一研究領域的研究名稱，例如政策科學、係統分析、公共政策分析、政策研究、社會工程、係統工程等，也就是說國內外的專家學者們從不同的立場和角度出發，都試圖定義公共政策領域的使命和價值體係，闡釋不同的公共政策概念。因此，對於公共政策的確切定義，學界的看法是眾說紛紜，千差萬別，莫衷一是，甚至是迥然相異。製度學派的學者們傾向於從政府不同部門之間的互動關係來研究公共政策的製定與執行過程，而行為主義學派的學者們則傾向於在公共政策問題上關注政府活動與各種力量（如政黨或公眾輿論）之間的相互依賴關係。盡管如此，他們在這一點上是存在共識的：即沒有政府的參與和領導，就沒有公共政策的製定與執行。因此，有些專家學者就簡單地把公共政策看做是政府選擇去做或者不做的任何事情。近年來，國內外學界關於公共政策定義從多角度作出過界定，凡是公共政策基礎理論著作中的觀點，都可以對人們提供有益的參考，概括起來的代表性觀點，大致可分為以下幾種：
（1）“現代行政之父”、美國著名的政治學家伍德羅·威爾遜認為，公共政策是由政治家即具有立法權者製定的而由行政人員執行的法律和法規。伍德羅·威爾遜所提出的這個定義，主要是從政策製定與政策執行的角度對公共政策進行界定的，雖然對人們理解公共政策具有一定的啟發性，但不是非常全麵，使得公共政策帶有明顯的“政治——行政二分法”的特征，並且縮小了公共政策的範圍和製定主體。首先，公共政策不僅包括法律與法規，而且還包括政府的計劃、指示、決議，甚至連政府領導人的某些特定意圖和表征符號，也會起到公共政策的功能。其次，參與公共政策製定的人員不僅光是政治家，還包括公眾代表和專家學者，以及政府機構的一些公務員。尤其是在當今的“行政國家”時代，隨著政府職能的急劇擴張和行政裁量權的廣泛應用，使得行政當局以及國家公務人員參與製定公共政策的主動性日益增強。
（2）政策科學的創立者、美國著名的政治學家哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭（A.Kaplan）在創立政策科學時曾經認為，公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃。哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭所提出的這個定義，強調目標或目的是非常關鍵的，既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的價值理性（目標和價值），具有一定道理，應該說是對公共政策極有見地的認識，因為理性的公共政策製定通常會有科學的論證與合理的程序。但是，過於寬泛地把公共政策等同於計劃則是完全不可取的，因為計劃可以是政策，而政策並不天然就是計劃，它還包括指示、決議、法律、法規，以及政府發出的其他符號係統。此外，如果我們堅持政府的行為一定有目標以便能冠之以“政策”，那麼誰也不能確保政府某一特別行為是否有其目標，或者如果有的話，又是什麼目標呢？雖然人們希望政府能夠有目的、帶著目標導向地去行動，但是我們知道在大多數的情況下並不如此。所以，把目標要素當做公共政策的必要條件十分不妥，因為公共政策的目標有時並不十分明確。
（3）美國著名的學者托馬斯·戴伊（Tomas Dye）在其1999年所撰寫的著作《理解公共政策》一書中認為，凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策。托馬斯·戴伊的這一定義側重了政府的作為與不作為，不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現了公共政策實踐性的學科特征。所謂“為”，就是政府為解決一定的公共問題而公然采取行動或者公然做出一定的符號表示；所謂“不為”，就是政府遵循一種放任主義的不幹涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的符號表示。因此，“為”和“不為”都是公共問題的重要解決之道。托馬斯·戴伊的這一定義說明公共政策不僅涉及政府所采取的行動，而且還涉及政府決定停止的行為和根本沒有做的行為。從這一點上來看，它對了解政府的公共政策實踐具有重要的啟示意義，所以這樣來定義公共政策也不無道理。但是，我們也必須清楚地認識到，政府決定要做的事情實際上和它真正所做的事情具有一定的差異性，政府一些好大喜功的決策者往往喜歡在公眾麵前說大話，以贏得社會的歡呼與喝彩，而實際上他們對政策的貫徹與執行並不十分在意。因此，政府決定做或不做的事情並不一定就會成為政策，它們隻是某些決定或某些做法而已。即就是政府正在做著的事情也不一定就能夠代表其政策，無意或偶然的行為在政府活動中是經常出現的。此外，在日常的公共事務中人們所講的遵循公共政策，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規則和符號表示。更何況政府的活動還包括許多事務性的工作，如一些人事的任免和發放執照等一類的事情，就很難把它們與公共政策直接掛鉤。因此，把政府執行政策的行為等同於公共政策本身是不妥的，忽視了政策製定與政策執行兩者之間存在的不一致性。
（4）美國著名的學者羅伯特·艾思頓（Robert Eyestone）在其所撰寫的著作《公共政策的思路：對政策領導的研究》一書中，對公共政策所下的定義則最為寬泛。他認為，從廣義上講，公共政策就是政府機構與其周圍環境之間的關係。羅伯特·艾思頓對公共政策的理解主要是從係統的角度來對其本質的認識，所以認為公共政策就是政府與其環境互動的結果，突出了環境因素的作用。雖然羅伯特·艾思頓的這個觀點明顯受到了生態行政學的影響，定義也過於泛化，但事實上，公共政策本身就是政府係統與其生存環境之間相互策動的函數，表達了公共環境對於公共政策的重要性。因為政府所做出的每一項公共政策，從根本上就是解決麵對的公共環境中所發生的問題，在本質上都必須考慮對公共問題的回應，而這種回應必然會滲透著政府自身的偏好和利益。因此，無論從哪一種角度上來看，公共政策都體現了政府及其環境的雙重訴求，所以說，羅伯特·艾思頓的觀點還是比較深刻的。但是，政府的環境究竟是什麼？難道公共政策僅僅就是政府機構與其周圍環境之間的關係嗎？對此，羅伯特·艾思頓並未做出令人信服的回答。一般來說，政府作為一種開發係統的社會組織，它與環境的界線是極其模糊、可以相互滲透的。因此，僅僅從政府與環境互動的層麵來界定公共政策顯然是不夠的，使得人們難以據此把握公共政策的真正實質性內涵。
（5）美籍加拿大著名的學者戴維·伊斯頓（David Easten）認為，公共政策是對全社會的價值作權威性分配。他的這種定義主要是從傳統政治學原理的角度出發來理解公共政策，側重於強調公共政策的價值分配功能。特別是他對公共政策的價值理解完全是一種廣義上的理解，主要是指所有價值的東西，不僅包括實物、資金和知識，還包括權力、聲譽和服務。這種對公共政策的理解隱含了一個最基本的政治學假設，即利益及利益關係是人類社會活動的基礎，而政府的基本職能就是對利益進行社會性的分配。作為公共管理的重要利器，公共政策自然而然就成為政府進行社會性利益分配的主要手段，即在社會利益的分配過程中決定什麼人取得什麼和取得多少。雖然戴維·伊斯頓的定義肯定了公共政策具有強大的社會利益分配功能，但是這種對公共政策的理解還不是非常全麵的，至少忽視了公共政策除了具有強大的社會分配功能之外，還具有許多其他社會功能的基本特征。因為作為公共管理的重要內容，公共政策的基本含義遠非社會利益分配這一概念就可以完全囊括的，公共政策的主要內容不僅涉及利益分配以前的事情，而且還涉及利益分配以後的事情，即如何公平公正地處理社會生產與消費等領域的問題，以及其他不屬於社會利益分配領域的一些重要問題。
（6）英國著名的學者理查德·羅斯（Richard Rose）在其1969年撰寫的著作《英國的政策製定》一書中提出，不應該把公共政策隻看作是某個孤立的決定，而應該把它看作是由或多或少有聯係的一係列活動所組成的一個較長的過程，以及這些活動對有關事物的作用和影響。盡管理查德·羅斯對公共政策所下的定義並不十分明確，不免有以偏概全的嫌疑，但它卻包含了一種很有價值的獨特見解，即公共政策是一個實踐活動過程或一種實踐活動方式，而不僅僅是一個關於做什麼事情的決定，充分體現了公共政策實踐性的學科特征。
（7）美國著名學者斯圖亞特·內格爾（Stuarts Nagel）在其1984年所撰寫的著作《公共政策：目標、手段和方法》一書中認為，公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所做出的決定。斯圖亞特·內格爾對公共政策內含的這種認識是一種頗具代表性的觀點，因為它確定了公共政策的對象與目標。的確，公共政策的製定與執行往往是針對解決各種具體問題的，但並非所有解決問題的政府決定都可以成為公共政策，例如一些不具有合法性功能的政府決定，就不能成為真正意義上的公共政策，因為具有合法性是公共政策的基本特征。
（8）美國著名的學者葉海卡·德羅爾在其1989年撰寫的著作《公共政策再審查》一書中認為，公共政策的製定作為一種在指導社會行動的兩個主要方案之間進行選擇的自覺性意識，其概念可以追溯到西方古希臘和文藝複興時期的經濟理論。因此，公共政策的內涵在方案間進行選擇的角度而言，葉海卡·德羅爾認為其作為一種經濟理念，可以從重商主義者關於商業方麵的論著中得到啟示，也就是說，在進行公共政策製訂方案的選擇的時候，應該以經濟人的理念出發，做出利益最大化的價值選擇。葉海卡·德羅爾的觀點突出了公共政策價值性的重要地位，對於人們了解公共政策的價值取向具有很大的幫助，但忽略了公共政策作為一個整體係統的意義和作用，特別是忽視了公共政策係統當中諸要素之間優化組合的問題，所以這種觀點帶有一定的片麵性，缺乏理性分析。
（9）我國台灣研究公共政策的著名學者伍啟元先生在其1985年撰寫的著作《公共政策》一書中提出，公共政策是政府所采取對公私行動的指引。具體表現為公共政策是一種將來的取向；公共政策是一種目標的取向；公共政策與價值有著密切關聯並且深受社會價值的重大影響；公共政策是由政府或有決策權者所采取的選擇；公共政策是具有拘束性而受大多數人接受的行動指引。伍啟元先生的觀點與其他觀點相比，擴大了公共政策內涵的範圍和視野，超越了人們僅對公共政策實踐與價值關注的局限，使得公共政策的內涵更為全麵。但與此同時，伍啟元先生的這種定義在一定程度上仍然存在著對公共政策整個體係的關係強調不足等方麵的局限。
目前，內地的一些專家學者依據不同的理念，從不同的視角也對公共政策的定義進行了詮釋。一是基於現代政治學的理念，認為公共政策是政府對社會公共利益分配的動態過程。這一分配的基礎是政府選擇利益和綜合利益，分配的關鍵是落實利益。因此，從社會公共利益中，由利益選擇到利益綜合，由利益分配到利益落實，是公共政策的一個完整過程，而這一過程的價值取向，是與這種利益的價值取向完全一致的。二是基於製度經濟學的理念，以現代市場經濟製度為背景，把公共政策理解為政府運用自己的職能來規範、引導經濟法人實體、市場主體和個人行為，以及有效調動和利用社會經濟資源，有利於實現公平與效率目標的一種製度安排。因此，公共政策是調控現代市場經濟不可或缺的一個重要方麵和關鍵因素，社會經濟發展的程度越高，公共政策的作用和影響也就越大。三是基於公共管理理念，認為公共政策是以政府為主的公共機構，為確保社會朝著政治體係所確定、承諾的正確方向發展，通過廣泛參與和連續的抉擇以及具體實施產生效果的途徑，利用公共資源，達到解決社會公共問題，平衡、協調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。
以上諸種中外學者關於公共政策的定義，雖然為研究和把握公共政策的基本內涵和本質特征提供了非常有益的啟示，都具有其合理之處，但亦都有遺珠之憾，不夠係統完整，甚至還有一些相互矛盾的地方。其主要原因是國內外的專家學者們各自擁有的公共政策知識存量與實踐有著明顯的差異，特別是他們對於公共政策內涵的研究探討缺乏一種進行對話的基礎性平台。因此，我國著名學者嚴強和王強二人在其著作《公共政策學》一書中，將國內外有關公共政策的各種定義分為三種不同的類型：其一，是“管理職能型”的定義。一般以被視為行政學鼻祖的美國著名學者伍德羅·威爾遜和美籍加拿大著名學者戴維·伊斯頓為典型代表，他們將公共政策視為一種特殊的社會管理活動。其二，是“活動過程”的定義。一般以美國著名的學者托馬斯·戴伊和美國著名學者詹姆斯·安德森（J．E．Anderson）為代表。他們認為公共政策是一個有目的的活動過程，是為了處理某些公共問題和公共事務。而在這一有目的的活動過程中，政府可以作為，也可以不作為。其三，是“作為準則”的定義。這類定義的產生多是公共政策研究傳入我國之後，一些國內的學者根據他們的研究提出來的。他們一般認為公共政策就是黨和政府用以規範、引導有關機關團體和個人行動的準則或指南。以上三類有關公共政策的定義，雖然認識問題的角度不同，各有不同的看法，但是它們所具有的共同點，都或明或隱地說明了公共政策是與公共部門相聯係的，都說明了公共政策是有特定的目標的，都主要是通過活動實踐來完成實施的。