公共政策是一個全新的研究領域，緣起於人們對政府公共行政能力與質量的關注，其作為一門引人入勝的新興學科，在世界上已有近60年的發展曆史。公共政策盡管起步較晚，但方興未艾，發展速度很快，已經成為了當今社會科學發展當中的一門“顯學”。自政府產生以來，政府行政能力的高與低、質量的好與壞始終是判斷政府優劣的重要標準之一，而公共政策對於社會經濟的發展和社會政治的穩定具有決定性的意義，是構成政府行政能力的核心因素。
在現代民主製度下，社會公眾都已經具備了相當高的政治意識，期望政府能夠為其解決困難，增進福祉，維護利益。倘若政府製定的一係列公共政策不能夠取得被多數社會公眾所認同的預期效果，那麼不僅會造成無可彌補的社會資源的浪費，而且還很可能會導致不同程度的政治危機。因此，現代政府無不把提高公共政策的質量和水平作為日常工作的首要目標，幷采取各種措施加以保障。公共政策的基本功能在於幫助政府確定合理、科學的發展目標，製定正確的工作步驟與方法，所以政府行政能力與質量的好與壞，完全取決於公共政策製定與執行質量的好與壞。
一般來說，無能政府的主要外在特征就在於其公共政策製定與執行的無能，而政府行政能力的提高是公共政策質量的基礎與保障，公共政策與政府的行政職責、公共權力有著緊密的聯係。因此，從某種意義上講，社會科學與自然科學等諸多學科的不斷發展，為公共政策的形成提供了一定的理論基礎和實用技術，而如何提高現代政府現實與未來的行政能力，則為公共政策提供了強有力的發展動力，所以公共政策的形成與發展有其曆史的必然性，而搞清楚公共政策形成與發展的曆史必然性，對於豐富公共政策的基本理論，完善其學科體係具有重要的學術意義。
自古以來，人類社會就不乏安邦治國的政策思想。所以政策作為一種人類的實踐活動和客觀存在的社會現象有著悠久的曆史，可以追溯到人類的原始社會，曆經奴隸社會、封建社會和資本主義社會的發展，那些約定俗成的活動準則、禮儀等級、君權神授、契約製與代議製等，成為不同時期指導社會規範發展的基本政策。在人類早期的社會管理活動中，可以看到關於公共政策萌芽認知的一般特點，以及關於公共政策萌芽認知的一般方法的見解。這些見解在人類社會管理活動中的地位遠不像現代公共政策那樣顯赫，公共政策的萌芽也並不是現在意義上我們所講的公共政策，特別是其本質與內涵同現代公共政策的科學含義相去甚遠，它隻是一些經驗性的總結，缺乏科學的係統性與完整的理論體係。因此，人類曆史上那些憑著直覺與經驗所產生的政策隻有藝術，而無科學。
公共政策作為公共管理的重要內容和一門較為係統和完整的學科體係，至今不過近60年的時間。公共政策的概念，是19世紀末期由公共行政學的創始人、美國著名學者伍德羅·威爾遜首先提出和使用的，因此，從知識體係的角度開始認識公共政策的意識，可以輕鬆地溯源至100多年以前。但是最初把政策與科學直接聯係起來並賦予其現代理論意義的，是美國哈佛大學著名的政治學學者哈羅德·拉斯維爾。1950年，哈羅德·拉斯維爾在其與另外一位美國著名學者勞倫斯·卡普蘭（Lawrence Kaplan）合著的《權力與社會：政治研究的框架》一書中，首次正式使用了“政策科學”的概念。隨後，哈羅德·拉斯維爾在與他的同事丹尼爾·勒納（Daniel Lemer）於1951年合著的一篇名為《政策科學：在範圍與方法上的最近發展》一書中，專門撰文對政策科學的對象、性質和研究方向作出規定，從而為公共政策的發展奠定了基礎，使得公共政策以一種新的規範學科的姿態出現在當今社會的公共管理舞台上。因此，人們通常把此書的發表，作為現代公共政策發端的重要標誌，也把哈羅德·拉斯維爾稱為現代政策科學的創始人。
在西方社會現代管理理論發展的過程中，有些人側重於對組織機構、組織控製、組織決策的研究，而另外一些人則更關注於對組織中人的行為進行研究，並在此基礎上逐漸形成了行為科學和組織行為理論，對當時西方社會的發展起到了很大的影響。20世紀20年代的美國，以美國芝加哥大學政治學係主任查爾斯·梅裏安（Charles E．Merriam）教授為代表的一批研究政治學的人們，由於受到當時非常流行的行為主義研究的影響，提出了政治行為學的新理論，並一致認為政治行為學將會成為今後政治學的研究方向。尤其是在第二次世界大戰中從歐洲遷徙到美國的大批猶太學者，直接把當時正在歐洲興起的運用數據分析研究人的行為的方法帶到了美國，並接受美國政府的委托進行政治行為的研究分析。特別是1940年，一批學者在對受美國洛克菲勒財團支持的大選中選民行為的研究之後，直接推動了政治學中的行為主義研究，以至在美國形成了“新政治科學運動”。“新政治科學運動”在很大程度上是出於對公共政策的關注，希望政府能夠減少公共決策中的隨意性，不斷增強其科學性。此後，查爾斯·梅裏安教授的得意門生哈羅德·拉斯維爾在“新政治科學運動”不斷發展的基礎上，提出了“政策科學”的新概念，強調公共政策研究的科學方法。哈羅德·拉斯維爾與他的同事丹尼爾·勒納在他們的學術論著《政策科學：在範圍與方法上的最近發展》中的基本觀點是：把諸如國防、經濟計劃、技術開發、空間探索、城市發展、環境汙染、教育、交通、貧困乃至種族關係、犯罪治理等公共問題，都作為一種跨學科的問題，從政策製定係統的角度加以研究。並認為這種研究之所以必要，首先是因為它們不僅僅涉及廣泛的公共利益，而且還引起了社會公眾與日俱增的關注。其次是因為不僅僅長期以來的政策決策方式不能夠提出令人滿意的政策，更因為現代科學無法適應製定政策的緊迫需要，並且不能夠適當地處理科學知識、政治權力以及知識與權力的社會含義之間相互關係的問題。他們認為隻有在政策分析中引入如下因素才能夠使政策選擇符合要求：①政策製定模型分析；②價值分析；③超理性因素分析；④政治可行性分析；⑤交叉文化分析；⑥未來研究。哈羅德·拉斯維爾等人的獨特見解，成為20世紀50年代公共政策研究的一種新範式。同時，由於深受行為主義以及當時發展起來的係統科學、管理科學、運籌學等的影響，人們對公共政策的研究極力追求的是定量研究和借用自然科學方法的實證研究。
在這個世界上，總是有一些東西在誘惑著人們的想象，當然同時也衝擊並刺激著人們探求事實真相的欲望。在追溯公共政策的源流，了解公共政策發生與發展的曆史演變過程中，剖析公共政策形成與發展的諸多社會曆史條件與因素，對於全麵地、準確地和科學地把握公共政策的內涵和本質特征具有重要的現實意義。現代公共政策作為一門較為係統和完整的學科體係，雖然至今不過60年的發展時間，但自20世紀50年代初在美國產生以來，現代公共政策在西方社會科學領域裏是一門發展最為迅速、影響作用最大、應用範圍最廣泛、實證性最強、社會效用最突出的學科之一，在半個多世紀的時間中充分顯示其內在的生命力。
20世紀50年代以後，公共政策首先在美國，繼而在國際範圍內得到迅速的發展，成為當代公共管理的重要內容，成為一種既普遍又十分重要的新興學科，這決不是偶然的，而是有其深刻的社會原因。特別是公共政策產生的時間和地點，是值得人們深思的一個社會問題。也就是說，人類為什麼在漫長的曆史長河當中一直沒有出現過公共政策這個學科，為什麼隻是到了第二次世界大戰之後才在美國出現了這個新興學科呢？現代公共政策自身的學科特點與美國當時的社會文化與製度環境到底有著什麼樣的關聯性呢？這些根本性的問題都是我們必須要搞清楚的。從公共政策的發展演變來說，美國應該是現代公共政策的發祥地，同時美國對公共政策的理論研究發展速度也最快，其研究成果也最多，特別是美國公共政策的理論研究體係對其他國家公共政策的理論研究有著極大的影響。
長期以來，現代公共政策為什麼會首先在美國興起，導致其產生和發展的條件是什麼？這樣的問題一直引起國內外許多專家學者們的研究興趣。日本著名學者藥師寺泰藏認為，現代公共政策首先在美國誕生，是因為美國的政治生態環境（政策土壤）的特殊性所決定的。因為美國多元化的社會結構和兩黨製的政治體製使其政策問題和政策選擇（政策替代方案）成為了社會普遍關注的公共問題。而政黨之間的政治鬥爭一般不是圍繞著不同的意識形態展開的，而是圍繞著不同的政策選擇所進行的，因此，對政策替代方案是比較重視的。藥師寺泰藏的這一觀點，實際上是對美國多元主義學派觀點的運用和延伸。然而，藥師寺泰藏這種看似有理的解釋卻容易導致如下的觀點，即認為公共政策的產生與發展，必須或更適應於美國式的政治生態環境和政治製度。藥師寺泰藏強調現代公共政策研究產生與發展的特殊性，很容易掩蓋那些公共政策的產生與發展帶有普遍性的也是最根本的一些原因。
另外一種觀點認為，現代公共政策的產生與發展源於某些較為普遍的原因。如英國著名學者克利斯托弗·漢姆（Christopher Hanmu）和麥克爾·黑爾（Michael Hare）認為，20世紀60年代在美國興起的公共政策研究熱潮主要有兩個方麵的原因：其一，西方工業化國家在麵臨大量的棘手社會問題時，決策者急於尋求解決這些社會問題的辦法；其二，學術界，尤其是社會科學界，對政策問題給予了更多的關注，並尋求途徑運用其知識來解釋和幫助解決這些棘手的社會問題。
我國著名學者張金馬也持類似的觀點，他認為，政策科學的出現和興起，有著深刻的理論背景和實踐依據。在理論上，20世紀下半葉經濟學、統計學、行為科學和管理科學的發展為政策科學提供了許多新的分析工具和方法論基礎。在實踐方麵，各國政府為解決國防、經濟以及社會問題，需要社會科學界的幫助和參與。正是在這種情況之下，公共政策研究作為融合了多學科的研究成果並以一門相對獨立的綜合學科得以不斷的發展和完善。應該說，從現代社會的普遍需要和相關學科的發展，來解釋現代公共政策為什麼會誕生於美國，一般比用特殊的政治生態環境和政治體製來解釋現代公共政策為什麼會誕生於美國，可能會更能體現現代公共政策產生和發展的本質性原因，同時也更能說明現代公共政策研究為什麼會在美國得以不斷完善的發展經曆。綜上所述，現代公共政策在美國的興起和發展有著兩個相互關聯的基本原因。第一，社會對公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來自政府製定政策的需要，而且還來自社會對政策問題的普遍關注。在政策問題的壓力下，美國政府以及許多企業、財團和基金會投入了大量的研究基金和學科建設資金，資助與政策問題相關的社會研究和公共政策學科建設，從而為公共政策的研究和發展提供了大量寶貴的資金來源。同時，美國社會對政策問題的普遍關注也激發了知識界對政策問題的研究熱情，使得許多學科的研究更注重於實際社會問題，注重研究的實用性。第二，社會科學研究的發展和跨學科的交流。當各國政府日益重視解決各類社會問題並通過專家學者提供相關知識體係和具體方案的時候，所麵臨的首要問題就是原有的知識體係與實踐應用之間的差距。這種差距給知識界敲響了警鍾，並多少促進了社會科學在應用方麵的發展。同時，由於政策的議題往往涉及許多方麵，單一學科研究遇到的困難促使跨學科研究的興起和發展。學科之間的交流與合作開辟了現代公共政策的研究新領域，也產生了許多新成果。
通過多年對現代公共政策的學術研究之後作者認為，現代公共政策為什麼會誕生於美國呢？其答案隻能到美國社會當時的時代大變動當中去尋找，是特定社會發展階段的曆史產物，隻有這樣才能徹底搞清現代公共政策形成的社會背景及其誕生於美國的根本性原因。現代公共政策誕生於20世紀50年代的美國時，並沒有引起當時人們的普遍關注，其原因除了當時的倡導者在理論和研究方法上存在明顯的缺陷之外，也在於公共政策問題還沒有成為當時美國社會迫切需要解決的普遍問題。然而，到了20世紀60年代，美國社會開始遇到了前所未有的嚴重政治與社會問題。特別是越南戰爭給人們帶來的困惑，引發了全國性的反戰運動，而長期的種族隔離政策則激發了大規模的爭取平等權利的民權運動。同時，美國工業化和都市化的快速發展，帶來了一係列迫切需要解決的棘手社會問題，如犯罪、貧困，教育，住房、就業、養老和環境保護等。
以上那些社會問題的存在首先引起了美國社會科學界的普遍重視，許多專家學者開始從這些社會問題著手研究公共政策，美國的大學裏也相繼開設了許多關於公共政策問題的課程。同時，麵對一係列社會問題的存在，美國政府也迫切需要社會科學界對政策問題的研究，以幫助政府分析問題和製定政策方案。另外，從20世紀60年代開始，美國社會科學和應用科學發展突飛猛進，現代公共政策的研究也正是在這種相關學科的發展高潮中得到了巨大的發展。