公共政策作為一門新興學科，誕生於20世紀50年代的美國。它的許多理論都是現代政治學、經濟學、管理學、心理學、法學等社會科學發展的直接產物，所以公共政策作為一門較係統和完整學科的曆史，實際上至今不到60年。但是，政策作為公共政策的曆史淵源，作為一種客觀的社會現象，作為人類社會一種樸素的思想意識觀念，作為一種不自覺的社會實踐活動，卻早已問世，可以在各個國家、各個民族的古代社會當中找到影子，甚至可以追溯到人類的原始社會，是人類最古老的學問之一。由於政策與統治階級的統治方式有著最為密切的聯係，與統治階級的政治利益休戚相關，所以自從人類社會出現政策現象之後，就一直受到統治階級的高度重視，隨著社會政治現實的變遷而變遷，一直處在一種不斷變動的發展之中。因此，政策作為現代公共政策的重要淵源，以及對現代公共政策形成與發展的影響，經曆了一個思想萌芽到政策科學運動和政策分析運動的曆史演變過程。
1.人類曆史上早期的政策思想萌芽
人類的政策活動是隨著人類社會生產的不斷發展以及在此基礎上的智能活動開始的，在政策活動實踐中不斷豐富起來的政策理論不僅是輝煌卓越的政策思想，也是人類社會生產力不斷提高和智能活動不斷發展的重要反映。在原始社會，人類征服大自然的能力極其低下，社會生產力非常落後，單獨的個人根本無法同自然界的動物、災害作鬥爭。人類為了生存，必須結合為群體，共同勞動，共同生活，在較大的程度上受血緣關係的支配。因此，那時的社會是以人類自身生產為基礎的，同一血緣的人們結成氏族，通婚的氏族結成胞族，同一地區的胞族結成部落和部落聯盟，以抵禦大自然和其他氏族部落的侵害。氏族部落的日常活動秩序，不是靠人們有意識地規定必須遵守的行為準則來維持，因為在原始社會，人們還不可能有那樣高的意識和觀念，所以那時還沒有政策和法律這些製度化的東西，氏族部落的日常秩序活動，完全靠人們自發形成的風俗、習慣、傳統、道德和信仰來維係，它們起著同我們今天的政策和法律相同的社會規範作用。例如，氏族部落成員為了保證和維持生產和生活，解決相互直接的侵害和抵禦外族的侵略，維護和調解共同的利益與社會需求，實行“血親複仇”、“同態複仇”和“團體本位”的社會習俗。原始社會這種約定俗成的活動規範與行為準則，恩格斯給予了高度的評價，認為原始社會這種十分單純質樸的氏族製度是一種多麼美妙的製度，起到了調整社會利益與社會關係的積極作用。因此，原始社會這種約定俗成的活動規範與行為準則，在當時實際上是一種“習俗政策觀”，對原始社會的公共事務起著指導性與規範性的積極作用，是原始社會時期公共政策思想的萌芽狀態。
隨著社會生產力的發展，到了原始社會的後期，人類生產的產品出現了剩餘，私有製逐漸取代了公有製，社會分裂為兩個對立的兩大階級，即奴隸主階級和奴隸階級。奴隸主階級為了維護自己對奴隸的剝削，建立了奴隸主國家，並有意識地製定了一整套政策、道德和法律製度，強製人們嚴格遵守。這一時期的政策、道德和法律沒有明確的界限，它們相互轉換、融為一體。例如，在奴隸社會的古希臘時期，以柏拉圖和亞裏士多德為首的思想家們為了維護奴隸主統治和奴隸製國家，強調社會的倫理價值，規定了奴隸與奴隸主的嚴格界限。在古羅馬時期，羅馬法典把奴隸隻當作會說話的工具。在中國奴隸社會的商朝，政策和社會製度的主要內容是神權和王權專製。在周朝則加入了明德慎法的思想，規定了嚴格的禮儀等級。因此，可以把那一時期所孕育出的公共政策思想的萌芽，概括為“禮儀等級政策觀”。
人類社會進入到封建社會以後，土地為地主階級所霸占，大多數農民則依靠租種地主階級的土地來生活，是地主階級的統治對象。地主階級對農民的統治，此時也依靠政策、道德和法律，但是這一時期的政策和法律完全是由地主階級的總代表國王和皇帝所決定，並且是假借神的旨意發布的。在中世紀的西方，整個社會在“君權神授”的名義下，完全處於神權的統治和支配之下。例如，以托馬斯·阿奎那為首的思想家們，在其著作中鼓吹神創等級製，以維護封建社會秩序；並強調君權神授，以證明教權高於王權，但同時又給王權加上神聖的光環；竭力主張信仰高於理性，以宗教教義作為判別是非的唯一價值標準。
中國的封建社會延續了2000多年，雖然期間曆經離亂，但是，以神授皇權為基礎的中央集權的封建統治卻是其最基本的社會特征。這種大一統的中央集權封建統治的指導思想，是孔孟創立的儒家學說。孔孟創立的儒家學說，一方麵糅合了曆史上諸子百家的各種學說觀點，另一方麵以“天人三策”再次把它與神的意誌結合了起來，可以稱得上是這一時期政策理論的代表思想。特別是中國曆史上那些以政策案例分析為主要內容的大量著作，為曆代皇權有效管理國家提供了統治藝術。因此，可以把封建社會時期形成的曆代皇權統治藝術，以及所孕育的公共政策思想萌芽概括為“君權神授的王權政策觀”。
從14世紀開始，資本主義的生產關係在西歐封建社會中萌芽和發展，市民階級迅速興起和壯大，資本主義的生產交換方式和市民階級的利益要求，與封建神權政治和禁錮主義發生了尖銳的對立。16世紀的歐洲文藝複興運動，代表著資產階級思想革命的先聲。到了17、18世紀，隨著資本主義社會生產力的發展，封建的政治統治關係日益成為阻礙社會經濟發展的桎梏，資產階級的政治革命提上了西歐社會發展的日程。為了適應資產階級政治革命的需要，湧現出了一大批以洛克、伏爾泰、孟德斯鳩、盧梭為代表的資產階級思想家，他們紛紛著書立說，從人性論出發創造了自然法學說，並在此基礎上提出了社會契約論、天賦人權論，以及正義、平等、自由、民主等理論，為資產階級自由資本主義時代的政策與製度的製定奠定了理論基礎。資本主義的發展推動了工業革命的巨大發展，最終機器生產取代了手工勞動，市場經濟取代了自然經濟，民主政治取代了獨裁專製。這一時期的曆史背景，決定了資產階級政策的一些新特點：首先，資產階級政策的本質是維護資本主義私有製的；其次，政策和法律同道德有了明確的區分，政策是政黨和國家的行動準則，法律則專治犯罪，倡導法律麵前人人平等的原則，而道德則成為可有可無的東西；最後，資產階級政策在形式上建立了民主的代議體製，一切重大的社會政策都必須由民選的代表組成的議會來決定。因此，可以把自由資本主義時期的公共政策思想的萌芽概括為“代議製政策觀”。
綜上所述，從人類古老的原始社會的“習俗政策”到奴隸社會的“禮儀等級政策”，再經封建社會的“君權神授的王權政策觀”到資本主義的“代議製政策觀”，人類政策實踐活動的漫長曆史孕育著現代公共政策的產生。但以上各個時期的政策還不是真正意義上的公共政策，與現代公共政策活動有著很大的區別。因為那一時期的政治家、思想家與哲學家雖然都會對國家的政策進行分析研究，但那種分析研究所關心的主要是“應該如何”解決實際問題，而很少關心政策是如何形成的，特別是製定政策的時候應該使用什麼方法等，所以那時的政策缺乏現代政策科學的原理和方法，缺乏係統的理論指導，是一種自發的、初級的公共政策思想的萌芽，所以它們隻有藝術性而無科學性。
2.公共政策科學理論體係的形成
公共政策是一門研究政策現象和尋求政策解決方案的係統性、理論性、創造性、應用性、綜合性學科。它的興起和發展是與現代政府管理的科學化與民主化的進程密切相關的，有著極其現實的曆史原因，被人們譽為當代政治學和行政學乃至整個社會科學的一次革命，而備受世界各國學界和政界的極大關注，成為當代社會科學一個重要而又充滿活力的綜合性研究領域。
20世紀初，特別是第二次世界大戰以後，各門自然科學和社會科學，特別是科學哲學、係統論、信息論、控製論、管理科學、各類行為科學，包括經濟學在西方國家得到了迅速的發展，為政府減少公共政策失誤，提高行政效率提供了越來越多的科學方法，從而也為公共政策在傳統政治學中脫穎而出，創造了有利的條件，使其逐漸生長成為一門新的學科。因此，以公共政策為研究對象的學科的一個非常突出的特點，就是運用各種科學的方法和理論，以改進公共政策的製定、執行、分析和評估。對公共政策的這樣一種研究範式，實際上就是政策科學理論的形成。所以許多專家學者認為，這是20世紀50年代在美國政治學界發生的一次革命性的深刻變化。
20世紀50年代以來，隨著美國政府管理公共事務的範圍不斷拓展，政府的活動趨於複雜化，遠離其經驗的性質越來越明顯。正是這種遠離經驗的政府活動的變化，在社會的管理當中提出了許多先前未曾引起重視的認識論問題，從而推動了公共政策這門學科的興起與發展。20世紀50年代初，在著名的卡耐基財團的資助下，諸多專家學者在美國斯坦福大學召開了“關於國際關係理論革命性、發展性學術討論會”，簡稱“斯坦福學術會議”。斯坦福學術討論會的目的之一，就是將政策問題研究與科學決策方法統一在政策科學的範疇之內，並第一次針對政策科學的有關問題進行了廣泛的討論。因此，斯坦福學術會議被人們公認為是政策科學發展史上的首次會議，也標誌著政策科學的正式產生。1951年，作為會議主辦院校的斯坦福大學編輯出版了由美國著名的政治學家哈羅德·拉斯維爾與他的同事丹尼爾·勒納主編的會議論文集《政策科學：在範圍與方法上的最近發展》。這部論文集首次提出了政策科學的概念，因而被認為是政策科學產生的標誌性著作。雖然政策科學概念的提出在當時引起了美國學界和政界的極大關注，並得到了廣泛的討論，但因其論述與含義深奧難懂，因而並沒有被廣大的學者們所接受。