按照係統論創始人貝塔朗菲的基本理論，係統是由某種有規律的相互影響和相互製約的形式聯結起來的一個有機整體。公共政策既是一個獨立完整的係統，也是社會係統中的一個次級係統，它與其他係統和社會環境之間存在著既可以分辨，又可以滲透的界限。按照係統論的基本理論，公共政策係統作為一個時空上的有限存在有它外在的環境。一般將公共政策係統以外的所有事物或因素稱之為公共政策環境，兩者之間存在著既可以明確分辨又可以相互滲透的界限，公共政策係統的整體性就是在其與環境的相互聯係中體現出來的。因此，要想深入了解和研究公共政策特殊的、相對獨立的係統，就必須首先根據公共政策係統的基本原理，明確和分析公共政策的社會環境以及相互的作用與影響，以便搞清楚公共政策的係統特征。
公共政策係統作為一個具有管理和調控社會功能的有機整體，它的生成和發展所需要的物質、能量與信息歸根結底都是從環境中得到的。也就是說，係統隻能在環境中生存，離開了環境就根本無法生存，而係統則對環境具有反作用，通過不斷對環境輸出大量的信息，造成環境的巨大變化，以改善和促進環境的發展。此外，係統的功能隻有通過適應和改造環境才能夠有效地表現出來。公共政策係統是一個開放的係統，它依賴於公共政策環境，因此，任何公共政策活動都是在一定的環境中進行的，離開了公共政策活動賴以產生的環境就無法對其進行深入、細致的分析與研究。一般從廣義上講，環境就是組織界限以外的一切事物。環境除了顯示人類社會的自然狀態外，主要顯示的是人類社會政治、經濟、文化、生活的某種穩定的結構、既定的製度和運行變化的趨勢，因而它能夠為人們理解公共政策係統和行為提供宏觀的、總體的框架和背景。
公共政策環境是一個比公共政策係統龐大得多的體係，是公共政策係統的母體，是公共政策係統生存的基本前提，公共政策係統始終不能夠離開公共政策環境而存在和運行。所以在研究公共政策係統的時候，應該重視研究公共政策係統與公共政策環境兩者之間存在的既相互作用又相互影響的辯證關係，因為這種辯證關係從根本上決定了公共政策製定與實施係統的組織特性和功能，而公共政策製定與實施係統的現實特性和功能，則又完全取決於該係統所處的特定社會環境，是隨著社會環境的發展和需要而產生的。所以，從某種意義上講，公共政策環境充滿著諸多不確定因素，對公共政策的製定與實施起著決定性的製約作用，以至於有什麼樣的公共政策環境，就有什麼樣的公共政策係統，使得每一項卓有成效的公共政策都是在公共政策環境中不斷完善、調整的過程中形成的。因此，公共政策環境與公共政策係統是一種既相互區別又相互作用的平衡關係，兩者緊密聯係，相互依賴、相互依存，又各自具有獨立的內在機製以及運行規律，形成公共政策係統與公共政策環境的循環運動。如果公共政策係統破壞了公共政策環境，造成兩者之間的不平衡，導致兩者之間出現一種惡性循環運動，那麼必然就會使得公共政策係統失去自我存在的價值和意義，搞清楚這一點對於明確公共政策係統概念具有積極的指導意義。
根據西方著名科學家達爾文進化論的理論，任何一種生物必須能夠適應外部環境才能生存下去，否則，它將難逃滅頂之災。達爾文把這種社會自然現象概括為適者生存，不適者被淘汰；或自然選擇，優勝劣汰。公共政策係統作為一種存在，其生命力也與此相似，必須根植於社會之中，受製於社會的政治、經濟與文化環境。因此，從社會生態學的意義上講，公共政策係統的形成與正常運行根本無法擺脫既定的公共政策環境而獨立存在，它總要與環境進行持續的物質、能量與信息的交換與互動。當公共政策係統完全適應外部的公共政策環境時，它將被社會所認可，並得到社會公眾廣泛的支持與擁護，具有強大的生命力。反之，當公共政策係統不能夠適應外部的公共政策環境時，它既受到社會與公眾的冷遇，終究走向死亡，又會對公共政策環境造成嚴重的破壞，產生不良的社會影響。因此，就公共政策係統與公共政策環境的關係而言，公共政策環境製約公共政策係統，起決定性的主導作用，導致公共政策係統隨著公共政策環境的變化而變化；而公共政策係統則塑造和改善公共政策環境，具有一定積極的能動作用，使得公共政策環境不斷得到優化，按照公共政策既定的目標去發展。
毫無疑問，公共政策係統與公共政策環境是一種辯證統一的關係，離開了公共政策賴以產生的特定社會環境，人們就無法對公共政策的製定與實施進行科學的研究與分析，就無法發揮公共政策在公共管理中的積極作用。因此，搞清楚公共政策環境的構成，對於完善公共政策的科學體係具有重要的現實意義，可以促進公共政策隨著社會環境的變遷而不斷地調整其政策目標和內容、執行方式與手段，使之能夠跟上社會變化與發展的步伐。
所謂公共政策環境是指影響公共政策產生、存在和發展的一切社會因素的總和。所以凡是對公共政策產生作用和影響的因素，皆可以歸納為公共政策環境。一般來說，構成公共政策環境的因素是形形色色、複雜多樣的，既有物質的因素，又有精神的因素；既有社會的因素，又有自然的因素；既有傳統的因素，又有現實的因素；既有國內的因素，又有國際的因素。這些因素對公共政策係統產生著或大或小、或直接或間接、或明顯或模糊的影響，它們的存在和交互作用從根本上規定了公共政策係統的特性與功能。公共政策環境基本上可分為國內環境和國際環境。國內環境主要包括自然環境和人文環境，人文環境又可分為地理環境、政治環境、法製環境、國防環境、經濟環境、科學技術環境、人口環境、文化環境和教育環境。國際環境主要是指國際社會間的國家政治關係、經濟關係、軍事關係和文化關係。國際環境對公共政策係統的影響相對較小，而國內環境對公共政策係統的影響更為直接、更為重要。但是，無論是哪一種環境都必須具有如下三個基本特征：其一，複雜多樣性。公共政策環境內容比較龐雜，無所不包，有自然的，也有社會的；有物質的，也有精神的；有國內的，也有國際的，等等。這些因素構成了特性不同而又相互聯係的各種子係統，從而呈現出複雜性和多樣性的特點。其二，巨大的差異性。不同的國家、民族和地區的公共政策係統麵臨著完全不同的環境因素，既有自然環境因素的區別，又有社會結構、經濟發展水平、曆史傳統、民族文化等方麵的不同。這些差異性既是人類文明發展多樣性的具體表現，也是不同公共政策主體產出及效果差異的重要原因。其三，動態變化性。從曆史發展的角度看，公共政策環境始終處於不斷發展的變化之中。以社會環境的子係統為例，由於社會矛盾不斷發展變化，由此引起的社會、政治、經濟和文化狀況也必然相應地發生變化。盡管公共政策環境包含的要素很多，但絕不是雜亂無章，而是可以細致歸納的。概括地講，公共政策係統的諸多環境因素可分為國內環境與國際環境兩大類，而對公共政策係統構成較大影響的環境因素，主要是國內環境因素，大體上可以劃分為以下幾個方麵：