公共政策的製定對人類社會發展有著重大的影響，是一種解釋現代政府的運轉及社會政治生活變遷的重要方式，涉及公共政策的失誤率與有效性等問題，直接關係到每一項公共政策正確與否以及社會利益分配的公正性。因此，如何建立一個科學的公共政策製定體係，盡量減少公共政策的失誤率，不斷提高其有效性，就成為政策科學研究的重要組成部分。在公共政策的研究當中，人們通常把重點放在公共政策製定的方式以及在政治體係內的過程，而不是公共政策的具體內容或者該政策的前因後果。正是在遊移不定的背景中，人們研究公共政策的主要任務，就是要把公共政策的製定作為一種觀念、一種過程和政治變化的機製來加以考察。然而，在對公共政策製定的理論與實踐進行研究的過程中，許多國內外的專家學者們一直認為，公共政策製定的程序與原理就像一種迷宮般的政治知識，常常使人難以理解，讓人們陷入到了一種難以自拔的理論困境，充滿了思想上的混亂、矛盾和驚愕，很難對公共政策製定範圍的構架難以達成一致性的意見。然而，在對公共政策製定的理論與實踐研究當中，無論如何困難，人們都有必要對公共政策製定的程序與原理有所了解，因為這是人們搞清楚公共政策製定過程本質與特征的基本前提，關係到公共政策質量的好與壞、高與低，特別是關係到公共政策的價值目標最終是否能夠實現的根本性問題。
在公共政策的整個實踐過程中，起點是公共政策製定，而公共政策製定的起點是界定問題、建立政策議程。人類社會在發展過程中，所麵臨的問題都是一些混合性問題，其數量和質量不是靜止的，成千上萬、無邊無際，並以一種固定的周期反複地運轉，即舊的問題剛剛解決了或者舊的問題尚未解決，新的問題又產生了，人類社會就是在這種不斷遇到問題又不斷解決問題的過程中進步和發展的。公共政策作為公共管理的有效工具、一種新的社會治理智慧，其社會意義和價值就在於及時並有效地解決人類所麵臨的各種各樣的社會問題。一般來說，確認社會問題是公共政策過程的啟動，是任何公共政策的邏輯起點。因為從某種意義上講，社會問題的挖掘和確認比社會問題的解決更為重要。但是，在何時何地、通過什麼樣的方式解決什麼社會問題，特別是這些社會問題解決到什麼程度卻大不一樣。這完全涉及問題的性質、廣度、嚴重性、關聯性、可能的損益以及未來的社會發展趨勢，取決於那些特定的社會問題是否能夠引起政府與公眾的高度關注。也就是說，在公共政策問題進入公共政策製定過程之前，會經由一個私人問題轉化為社會問題，再轉化為公共問題直到轉化為公共政策問題的發展過程，從而使得社會問題合法地進入到了公共政策的議定程序當中，並最終成為公共政策的決定。因此，公共政策的議定程序是最敏感社會問題的政治晴雨表，而社會問題則受到負責管理和處理的公共政策製定者的高度關注。一般由私人問題轉化為社會問題，再轉化為公共問題直到轉化為公共政策問題，大致可以分為兩個階段：
第一個階段是社會問題的察覺。社會問題的察覺是轉化為公共政策問題的初始階段，是指某一社會問題在公共生活中突現了出來，被政府與公眾所察覺，並且給予更多的關注，從而開始對社會問題的情境進行分析的過程。問題通常是指人們的需要受剝奪或不滿足的感覺，這種感覺可以由自己認定也可以由他人代為認定，但都同時產生了解決問題的訴求。問題一般有私人問題與公共問題之分。私人問題主要是指那些因個體人的性格或與他人的直接關係而發生的問題，所以在影響範圍上，私人問題隻涉及一個或幾個人的問題。私人問題通常由私人自己解決，不會構成為社會性質的問題。但是，當相當一部分人遇到相同問題的時候，並且彼此意識到這一點進而認為規範出現問題的時候，那麼這些私人問題就不再是私人問題了，而是已經轉化為社會問題了。社會問題雖然具有一定的嚴重性，但隻是關係到一些具體的當事人，尚未直接影響到其他人。隻有當這些問題超出了具體當事人，其影響已經波及不直接相關的群體時，這些問題就轉化成為公共問題。一般問題由社會問題轉化成為公共問題，表示該問題已經引起了政府與社會公眾的普遍關注，並且基於價值觀念和切身利益的考慮，社會公眾開始提出以解決該問題為目標的公意性訴求。此時，公共權力的主體逐漸地體會到了社會公眾的公意性，並且趨同於社會公眾的政策訴求，從而使得該問題轉化成為一項公共政策問題，最終完成了一次公共政策問題的認定。一般來說，作為公共政策的催化劑，一個社會問題要想最終轉化並演變成為一項公共政策問題，必須同時滿足以下幾個條件：
第一，存在一種可以確認的客觀情境，它是一種客觀事實與主觀認識相統一的過程，極大地影響著公共政策活動；第二，當客觀情境持續存在甚至出現不斷擴大，並且趨於嚴重的時候，出現了強烈的公眾訴求，反映出社會公眾的利益遭受到了較為嚴重的衝擊和損害，反映出社會公眾的價值觀遭受到了衝突和挫折，社會公眾感覺到了一種強烈的不安和威脅，因而要求政府承擔責任、采取行動，以有效地解決社會問題，消除人們心中的不安；第三，形成明顯的公共政策需要。現代社會的絕大部分公共政策都是對現實公共問題做出的一種反應，是政府的政治道德、行政道德水平遇到挑戰之後，逐漸認識到這些公共問題具有必須解決的價值，從而在日常的工作中形成了明顯的公共政策需要。