“模型”是一個非常普通的概念，這一概念在人類的現實生活中屢見不鮮，是對現實世界某些方麵的一種簡化表現。這種表現可以是一種真實的形體，如一種建築模型、汽車模型，或者城市規劃官員們所用的城市地貌模型；也可以是一種圖表，如交通圖，或者政治家用以說明一項提案如何變成法律的過程圖解。因此，模型是對現實生活中基本原型的一種簡單反映，也是解決各種社會問題的一種有效方法。人類社會是非常複雜的，為了有效地理解這種複雜性，有必要對其進行一些簡化，因而人們在社會的發展實踐中構建了模型，以便創造出一個高效簡潔的公共政策分析係統，模型作為現實世界的部分化、序列化、簡單化和抽象化的代表，是對無論人類還是非人類的係統行為的推測，是人類思維的一個典型特征。從某種意義上講，政策模型往往借助概念進行抽象，而這些概念在溝通過程中應該具有實質性的含義，並形成較為一致的看法。否則，這個政策模型的有效性就會大打折扣。因此，政策模型應該直接指涉現實生活中那些能夠被觀察到的、可以進行測量的、能夠被加以證實的客觀現象，所解釋的內容應該能夠在現實社會當中得到檢驗和證實。
模型雖然主要源自於人們的經驗，但它絕不是經驗的再版和翻版，而是人們對客觀現象的一種認識方式，是人們的理論知識、價值觀念和個人信仰的綜合體現。一般來說，模型可分為具體模型和抽象模型。具體模型主要指與原型在形態上幾何相似的模型，如交通模型、作戰沙盤等。這些模型對原形是一種形象的描述性說明，使人一眼看去就會聯想到現實生活中真實事物，突出地表現了模型的相似性特征。而抽象模型屬於語句模型，它可能包括一些表格和圖解，主要是指用語言、符號、數字等抽象形象反映原型內在的聯係和特征。因此，模型不僅僅是現實世界的簡單替代物，而且也是現實世界抽象化的代表。
在公共政策的實踐過程中，為了認識和解釋形形色色的政策現象和問題，人們需要在公共政策分析中借助一些模型，以便對公共政策係統的行為方式進行一種量化描述，這種描述能夠預測與操作真實環境相應範圍內的係統性能和功能。實際上，所有的公共政策分析都是以模型為基礎的，其中一些由子係統的功能構成。模型作為公共政策研究原型的中介，是非常完備、經過測試和標準化的，因而它有助於人們分析和理解所研究的公共政策，有助於人們解釋和闡述政策備選行動方案選擇的意義。特別是政策模型應該具有一定的可操作性，應該有助於對公共政策進行實證分析。如果在公共政策的實踐當中，人們根本無法對此進行實證或證偽，那麼政策模型的有效性就很值得懷疑了。此外，政策模型應該對公共政策提出一種解釋，而不是隻對公共政策及其過程進行簡單的描述，它應該對公共政策的原因和結果提出一定的假設，而不是僅僅盯住客觀存在的經驗數據，它應該源於現實但又超越現實。因此，一個解釋性模型總比描述性模型更具有研究和應用價值。
模型的構造不是一個枯燥乏味的過程，而是一種相當富於創造性的科學活動，是一個不斷重複的、有適應性的合理程序。通過這個程序，人們可以從知之甚少的狀態過渡到知之較多的狀態，這個程序在公共政策係統中起著非常重要的作用，因而這個程序可能是一種藝術，但絕不僅是一種技巧。模型的構造具有其必然性，為了在公共政策分析過程中設計或評估一個係統，必須發展許多不同類型的模型。為了決定在特殊的情況下使用哪種類型的模型，需要豐富的經驗和正確的判斷。
在公共政策分析的過程中，理論模型得到了廣泛的應用。理論模型也被稱之為概念模型，是描述性的模型與語句模型的綜合形式。概念模型是公共政策研究者為了幫助人們理解和闡述公共政策產生的原因，認識和分析其社會的效果，思考和預測未來的社會發展的過程中，為了更好地研究公共政策而不斷總結出來的一個重要方法。一般來說，概念模型的基本任務不在於具體應用於實際的公共政策分析，而在於描述社會政治現象，分析政府的政策行為，查明政策問題的主要方麵，建立公共政策的基本理念和公共政策的分析框架，以便確立按重要性排列的政策問題順序，來指導人們致力於更好地理解公共政策，從而增進人們之間的相互溝通。要想知道概念模型對公共政策分析是否具有實用價值，有必要用以下幾種模型來考察公共政策。概念模型主要由體製模型、過程模型、集團模型、精英模型、理性模型、漸進模型、對策模型和係統模型等八類模型所構成。這些模型是並列的，相互之間不是一種競爭的關係，並不存在誰為最優的問題。每一種模型有各自關注公共政策的焦點，都側重介紹了社會政治生活的不同方麵，幫助人們理解公共政策的不同內容，從而體現了對公共政策研究思考的不同角度，為闡述公共政策和進行公共政策分析提供了多種途徑。
在公共政策的實踐中，盡管有些公共政策初看起來似乎隻能為某種特定模型所解釋，遵循了一種特定的模式，但是絕大多數公共政策都是理性計劃、漸進主義、利益集團活動、精英偏愛、係統因素、對策謀劃、政治過程以及組織影響的綜合結果。為了能夠更好地說明此觀點，有必要對概念模型的每一種進行簡要的描述，並側重說明在各種獨立的政策分析模型中公共政策是如何被看待的。
1.體製模型
體製實際上是個人和團體行為的結構模式，它的研究側重於政府機構中那些涉及政策過程中的組織和政治行為人的行為方式。其理論視公共政策為政府體製運行的結果，因為政策過程涉及政府中的許多部門，這些部門的行為規律存在著明顯的差異，集中表現為日常的工作慣例和俗套，所以不同的體製特征使得政府輸出的政策有著顯著的差異。體製模型起源於傳統的政治學，既是政治學關注的焦點，也是公共政策分析的主要方法和理論依據，代表了公共政策分析的最新動態和研究走向，因為政治活動往往是圍繞著一些特定的政府組織體製而展開的。
長期以來，政府組織體製對公共政策的影響，是一個值得人們研究的經驗性問題，而記住這一點是非常重要的。因為公共政策與政府組織之間的關係非常密切，政府組織體製也一直是政治學研究的主題。傳統上，人們把政治學定義為“關於政府組織體製”的一門科學，主要是對政府組織的結構、職能、權力責任、工作方法與程序進行詳細的描述與研究。因此，政治活動一般都是圍繞著那些特定的政府組織而展開的，這些政府組織是公共政策製定、執行、分析與評估的權威性主體。它們可能有意識地通過結構形式的變化，以有利於某些公共政策的產生，同時阻礙某些公共政策的形成，影響著整個公共政策的生命周期。激進的社會改革者經常宣稱：組織結構方麵的某個特定變化，將會帶來公共政策的巨大變化，而無需調查結構與政策之間的真實關係。因為組織結構當中的關鍵性因素如果沒有發生根本性變化的話，那麼調整組織結構幾乎不會對公共政策產生任何獨立的影響。
一般來說，公共政策與政府組織之間具有一種極強的相關性，兩者相互依賴，密不可分。不同的政府組織會導致不同的政策輸出，所以從某種意義上講，公共政策就是政府組織體製的產物，因為它賦予了公共政策三個明顯的特征：一是公共政策的合法性；二是公共政策的普遍性；三是公共政策的強製性。
嚴格地講，一項政策尤其是在被政府組織采用、實施之前，還不能夠成為真正的公共政策，這是因為政府組織還沒有賦予公共政策三個基本的特征。首先，政府組織必須賦予公共政策具有法律性，以便使得公共政策具有極強的約束力，讓每一位公民必須對之效忠；其次，政府組織必須賦予公共政策具有普遍性，以便使得公共政策具有廣泛的社會影響力，在社會的管理中對每一位公民都起到積極的作用；最後，政府組織必須賦予公共政策具有強製性，以便使得公共政策具有合法的懲罰力。在社會的管理過程中，如果哪一位公民違反了公共政策，那麼必將會受到嚴厲的製裁。總之，政府組織體製完全製約著公共政策的內容，對公共政策有著重要的影響。
2.過程模型
幾十年來，政治過程和行為一直是政治學研究的核心內容。特別是第二次世界大戰以後興起的行為政治學，廣泛地研究選民、利益集團、立法者、政府官員以及其他政治角色的活動，其主要目的之一便是努力尋求政治行為的統一模式或過程。近些年來，一些政治學家竭力地把對公共政策的研究限定在政治過程中，試圖根據各種政治行為與公共政策的關係，來對各種政治行為進行歸類。結果發現一係列的政治行為，如確定問題、醞釀方案、立法、實施、評估等，實際上就是政策過程的一般程序。政策過程所要研究的並不是公共政策的具體內容，而是公共政策產生、實施和變化的政治過程。盡管政策模型有其狹隘性，但它仍然有助於人們理解涉及政策製定的各種行為。政策製定一般主要包括這樣幾個過程：議程設定，其目的是引起政策製定者的注意；醞釀方案，其目的是設計並選擇政策方案；政策立法，其目的是謀求政治支持，爭取國會、總統或司法機構的讚同；政策實施，其目的是配備人員、開支、實施法律；政策評估，其目的是及時發現政策是否有效果，是否受歡迎。
的確，公共政策製定過程和方式的不同，會極大地影響公共政策的內容，反過來也是成立的，因此，這是一個值得人們注意的問題。一般來說，在一個開放的政治係統中，每個人和利益集團對公共政策的製定都有平等的發言權，都可以獨立、公開地提出他們解決公共問題的政策方案。
3.集團模型
集團模型的產生主要基於人們的這樣一個共同認識，那就是對社會中其他利益集團主張一定的權利、由具有共同觀點的人們所組成的利益集團，是社會公眾與政府之間進行利益溝通的重要橋梁，而利益集團之間的互動是政治運行的核心內容。在公共政策的實踐中，各社會利益集團為了影響公共政策的製定、執行、分析與評估，相互之間必然要進行一番激烈的政治鬥爭，提出自己的政策需求。因此，集團模型試圖以利益集團鬥爭的分析框架，作為解釋所有重要政治活動的依據。
集團模型作為政府與個人之間不可或缺的紐帶，認為公共政策實際上是利益集團在鬥爭中相互妥協的結果，是不同利益集團之間的一種平衡產物，意在描述社會利益集團相互鬥爭中所有意義的政治行為，意在揭示政治係統解決社會利益集團衝突的使命。因為任何利益集團所產生的政治影響力都會延伸到公共政策的製定領域，從而導致公共政策不同程度的變化。因此，利益集團之間的互動就是社會政治生活的核心內容，其目的就是把自己的政策需求聚斂於政府，對其所製定的公共政策施加不同程度的影響與壓力。毫無疑問，公共政策往往更傾向於影響力較大的利益集團，而遠離影響力較弱的利益集團。特別是公共政策的相對穩定完全依賴於利益集團之間相互鬥爭均衡狀態的持續性，一旦這種均衡狀態被破壞，公共政策馬上就會發生變化，待到一種新的均衡狀態形成之後，新的公共政策隨之就會出現。