質量是指物體本身固有的慣性所反映的量同作用力的關係，本是物理學用來描述物體本身固有屬性的概念。後來人們把這一概念延伸到物理學之外的廣泛領域，經過演變，具有代表性的質量概念主要有：“符合性質量”即認為質量隻是符合標準的要求；“適用性質量”是以適合顧客需要的程度作為衡量依據，認為產品質量是產品在使用時能成功滿足顧客需要的程度；而國際標準化組織質量管理和質量保證技術委員會的質量定義是：一組固有特性滿足要求的程度。質量問題在不同的學科定義不同，如在物理學等自然科學領域是指物質存量的多少，政治學更多地從合法性角度來探討質量，管理學更多的是追求管理的客觀、精確、經濟以提高管理的效率。
公共政策評估中的質量在作者看來應包含以下兩方麵意思：一是評估活動本身的要求即經濟性、效率性要求；二是評估對政策的貢獻力。公共政策評估的質量可以被理解為評估對政策需求的滿足度：即評估價值的合法性和評估結論的有效化以及有效化中包含的合理成分。評估的有效性是評估結果對公共政策分析和公共政策終結起的作用，這種作用可以被理解為對政策製定、實施、終結的影響，也可以被理解為對公共政策結果與公共政策環境間距離的客觀反映。
以西方著名學者E·戈登堡對政策評估目的研究的相關結論為例，他認為政策評價大體分為兩種，一是考察政策結果是否達到了政策目的的總體性評價；二是考察政策結果是否由實施的政策所引起。一般來說，公共政策評價的目的是通過關於政策的效果評價來改善政策成果，主要表現為：第一，增強對政策及其效果的理解；第二，控製負責政策執行的人們；第三，對處在政策之政治環境的局外者發揮影響。E·戈登堡以1978年美國行政改革為資料而進行的研究，發現至20世紀60年代後半期為止，關於聯邦政府的項目評價主要是作為組織控製的手段被使用的，那場行政改革是以聯邦政府高層次領導人的控製為目的，並為增強利用項目評價結果而提出來的特殊類型的項目。在對這一政策成果的分析後，E·戈登堡也發現他提出的三種目的真正得到實踐的似乎隻有第二種而已，但不得不承認，政策評價的價值越來越為政策製定者所重視。
現代公共政策研究一直以來都認為從提高公共政策的合法化和公共政策中的工具理性度是提升公共政策質量的兩條途徑，因此公共政策評估質量兩個構成方麵可以被認為是指公共政策評估的合法化和評估有效化中的合理化程度，具體講是指公共政策評估價值的合法化和評估有效性的合理化程度。政治學側重於從合法化理解公共政策評估，其核心是人們的認同；管理學則側重於從合理性化來理解公共政策評估，對效率的追求成了基本取向。
一般來說，人們要想不斷提高公共政策評估的質量，那麼就應該關注公共政策評估研究中的理性與非理性因素問題。在這裏首先需要闡明的是，公共政策評估中非理性因素的研究狀況是極其複雜的。從哲學的觀點來看，理性（rationality）是以邏輯的、概念的方式反映對象世界，內容是客觀的；非理性（irrationality）是以靈感的、感覺的方式認識世界，內容帶有強烈的主觀性。理性與非理性首先是人類的屬性，而行為中的理性是闡述行為的理由並依此行動的動力。西方文明自古希臘起就開始了對“非理性”的探索，如古希臘著名學者柏拉圖在《理想國》中把人的靈魂分為理性、意誌和情欲，認為意誌和情欲等因素應服從理性，並把非理性歸入理性中。非理性因素在公共政策領域中的作用雖不可忽視，但由於這些因素的作用與原理用我們現在的技術手段難以清晰說明。有限理性也從人類認識能力的角度闡述了非理性因素難以把握，故而在公共政策評估當中，人們一般認為的非理性因素與古希臘著名學者柏拉圖講的非理性因素是有著共同性的。在當今社會科學中，人們多在心理學領域對非理性因素進行研究。
目前在公共政策實踐中，對非理性因素的研究也占有相當大的比重。例如，在重大公共決策水平不高的時期，有很多公共決策都是出於經驗化的“拍腦袋”式決策，所以許多重大公共決策的產生，幾乎完全取決於過去的成功經驗。曆史上，我國古代就開始的“占卜”定事，在許多古文獻當中頗有記載。一般來說，理性因素對公共政策評估的影響可見並可量化，而非理性因素在目前公共政策評估當中的應用較為少見，人們的研究基本上多限於理性因素的範疇。
此外，對於工具理性主義與價值理性在公共政策評估中作用的分析，也是研究公共政策評估理論中的一個非常重要的領域。西方著名學者伍德羅·威爾遜提出的“政治行政二分法”，就是作為公共行政層麵工具理性擴張的最好證明。伍德羅·威爾遜對公共行政的這一定位，解決了行政學和哲學、管理學、政治學等學科交叉導致邊界不清的問題。使得行政是政治的執行，“行政學的任務在於發現政府能恰當而成功地做什麼事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好恰當的事情”。這一定位明確了公共行政的工具理性價值取向，即以效率、信息暢通等官僚製組織作為最為理想的形式來確定其價值。此種取向在西方著名學者馬科斯·韋伯那裏，被細化為工具理性的取向。在公共政策評估中，長期存在著工具取向下對公允度的疑問，在思索公共政策評估合理合法化問題的同時，人們有必要對公共政策領域中工具理性和價值理性問題的起源、研究現狀等線索進行整理，並對兩者間的關係進行探究。
人們一般把18世紀啟蒙運動作為現代性的開端，擺脫了中世紀神學思想束縛的人們為人類行為尋求新的哲學依據，馬科斯·韋伯用合理性的概念來解釋資本主義社會的新發展，他將價值理性界定為行為者向自己提出某種“戒律”或“要求”，並使自身的行為服務於他內在的某種“對義務、尊嚴、美、宗教、訓示、孝順，或者某一種重要性的信念”，而將數學形式等自然科學範疇所具有的量化與預測等理性計算的手段，用於檢測生產力高度發展的西方資本主義社會人們自身的行為及後果是否合理的過程，叫做“工具理性”（Rational tools）。馬科斯·韋伯提出“合理性”這一概念高度概括了適合工業社會和工具理性的官僚製組織理論，正是官僚製的存在證明了工具理性對於工業文明的合理化方麵，也推動了工具理性作為一種行為選擇在社會其他層麵擴張，包括公共層麵。工具理性著重手段對達成目的的可能性，其特點是注重過程、注重手段、注重方法、注重技術、注重實證、注重量化，在一定程度上是不重視目標的。
馬科斯·韋伯提出，作為合理化結果的資本主義社會的經濟和政治製度卻使人完全失去了自主性，成了被動執行係統命令的存在物，由此人的價值和意義失落了，也就是說，理性蛻變成一種奴役人的工具，這被馬克思稱為工具理性的“異化”。正如理性的信念會是虛假的一樣，理性的行為也會產生惡劣後果。工業文明發展的事實證明，是資本主義的合理化發展選擇了工具理性為指導，但也正是工具理性在資本主義發展中引起合法化危機。
價值理性是人類對價值和價值追求的一種自覺意識，是在理性認知的基礎上對價值追求的自覺理解和把握。價值理性在人的活動中表現為價值主體合規律性與合目的性相統一的行為取向。工具理性是人類進入工業社會的必然結果，對推動文明進步起到了巨大作用，但工具理性的異化和對價值理性的長期忽視也引起了以法蘭克福學派為代表的批判，並吸引人們展開了評估公共政策的反思。這一點，也成為我們今天來討論公共政策、公共行政中工具理性擴張問題的起始。
西方新馬克思主義理論以盧卡奇（Georg Lukacs）等人為代表，他們借助於馬科斯·韋伯的全理化理論，提出了物化理論，把馬克思對資本主義政治經濟學的批判轉向對資本主義意識形態的批判，即：工具理性批判，主張應從社會整體出發考慮問題的解決。
以西方著名學者霍克海默（Hekehaimo）和尤爾根·哈貝馬斯（Juergen Habermas）為代表的法蘭克福學派把批判的焦點集中在了對資本主義方法論的批判上，尤其是對工具理性的批判。特別是尤爾根·哈貝馬斯更是與社群主義和正義論者們展開了充分的辯論，提出交往理性的概念，主張各種力量通過對話、交互與協商來解決問題，將對“異化”現象的批判推向了高潮。
長期以來，為了提高公共政策評估的質量，人們一直對公共政策評估中的價值理性回歸問題比較關注。20世紀60年代末，在西方社會興起的新公共行政理論，著重強調社會公平作為基本的價值對於公共行政的規範作用，試圖將倫理價值和科學理性進行融合。20世紀70年代美國“水門事件”的發生，暴露出憲政中道德和法製的空當，麵對這一情況，“黑堡宣言”（Blacksburg Manifesto）試圖用憲政約束公共行政組織的運行過程和其行為。到了20世紀80年代，西方社會興起的民主行政理論，也積極主張民主價值觀和倫理責任的回歸，特別是20世紀80年代西方社會“社群主義”的興起，則更鮮明地主張用“公民直接參與的強勢民主取代代表製的弱勢民主”。然而，到了20世紀80年代末90年代初，人們逐漸發現投入巨大的政策科學引領下的社會科學，難以準確地預測社會的未來，從而引起了人們對政策研究的質疑。這一時期，美國著名學者弗蘭克·費希爾（Frank Fischer）主要致力於重新審視價值理性與工具理性的關係，試圖構建一種新的方法，即開展政策辯論的公共政策評估方法，主張對以上兩個方麵平等視之。弗蘭克·費希爾試圖在文化和概念背景中尋求標準的經驗論點，從而建立一種綜合性的研究方法，是一種突破傳統研究現狀的新嚐試。
實際上，把社會科學研究方法引入公共政策的研究過程，也反映出公共政策評估研究者的一個難堪，因為公共政策評估後的結果往往很難真正地對政策結果產生影響，所以使得很多學者的研究另覓他途，認為公共政策評估很難真正地對決策者製定下一個政策起到知識啟蒙的作用。此外，當人們對工具理性和價值理性進行揚棄的過程，也存在著一個如何選擇以解釋現實、引導現實的問題。一般來說，在公共政策領域中的工具理性和價值理性，存在著一種天然的分裂，所以如何將兩者有效地整合在一起，對於人們來說又是麵臨的一個重大研究課題。事實上，公共政策評估質量問題主要包括了兩個層麵的因素：一是主體間的認同度；二是主客體間的效率性。這兩個層麵的因素涉及了主體論、認識論、方法論等幾大研究領域。
通過對以上公共政策評估研究資料的分析可以看出，國內外的專家學者們對公共政策評估方法的認知衝突，主要在於評估標準和對工具理性的批判之上，而對於具體的公共政策評估模式或方法的研究卻很容易達成共識，這也就是說人們在工具理性層麵上的認同感明顯高於在價值理性層麵上的認同。當然，對價值因素進行評估本來就是一項主觀性很強的工作，屬於價值觀範疇。因此，專家學者們對此問題的認識是仁者見仁，智者見智，眾說紛紜。有的專家學者認為工具理性與價值理性是完全對立的，兩者分屬於不同的層麵，難以達成一致；而另外一些專家學者則認為工具理性與價值理性雖然在現實中難以統一，但兩者並非決然隔開，是互為條件互為製約的。一般從哲學的基本原理出發，價值也可以被視為某種實現目的的手段，所以從某種意義上講，工具理性與價值理性兩者之間的確存在著相互溝通的橋梁，兩者是可以達成均衡的。尤其是在這種均衡下，公共政策評估存在的一係列問題，完全可以在現實中得到某種程度的有效解決。