當代中國官方治理話語的意識形態起源
封麵
作者：李泉
2013年11月，中共十八屆三中全會在北京召開，審議並通過了《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（簡稱《決定》）。在這份被公認對未來五至十年國家政策製定具有指南意義的文件中，首次將“完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”設定為全麵深化改革的總目標。《決定》同時指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，並“形成係統完備、科學規範、運行有效的製度體係，使各方麵製度更加成熟更加定型”。換言之，黨中央決心在未來六年內初步實現國家治理體係的現代化。對以習李為首的新一屆政府來說，“治理現代化”提法是繼上世紀五六十年代提出建設四個現代化的國家戰略目標之後最為重要的一次整體性目標的推進，即實現第五個現代化。新規劃最為顯著的標誌，就是將政治議題擺在了國家發展的首要位置。而之所以如此設計，則是改革開放時期黨和政府積極進行意識形態變革的內在邏輯使然。
本文旨在批判地審視這一官方治理話語產生的政策與意識形態結構。為此，我們首先回顧了中國改革時期社會政策的發展趨勢，指出正是在社會項目方麵長期的低投入和各種市場化改革措施突顯出改革議程的主要特點。由此可以認為社會政策改革的主要動力是新自由主義式的，即趨向淡化國家在福利供給方麵的角色，同時增加個人在社會保障和福利方麵的責任。然後，我們考察了這一套新自由主義政治規劃的意識形態內容，即在胡溫政府時期提出的和諧社會追求以及隨之建構起來的治理話語體係。通過對政治話語結構與功能的分析，我們認為，本質上這套新穎的論述不僅鞏固了在實踐中已經開展的新自由主義政策，而且為新時期的政治發展確立了思想坐標。
改革時期社會政策的激進轉向
縱觀近三十年的曆史變遷，可以發現新自由主義國家的崛起改變了世界範圍內的政治經濟版圖。這種新自由主義轉向的前哨出現在英美保守主義政府時期的戰略性政府重組，隨即，一股流行全球的政治改革浪潮傳播到了其他發達資本主義國家以及亞洲和拉丁美洲的發展中國家。盡管這些改革受到不同的地緣政治條件影響，但新賦予的國家使命卻是相似的，那就是為追求利潤的資本積累創造有利的製度條件。無獨有偶，在那些關注當代中國的曆史學家眼中，中國三十年來的政治經濟改革正是一個新自由主義式的現代化和融入全球市場體係的典型樣本。所謂的中國模式正是在國家權力結構的延續形式之下推動了激進的市場化改革，並在國家政策的主導下成為全球經濟體係的積極參與者。
在改革啟動之前，中國經濟是由一個完整的社會主義係統組織而成的，其標誌是生產工具的公有製和集權化的計劃經濟體製。這種體製為政府幹預經濟和社會事務奠定了製度基礎。在社會政策領域，國家通過在城市地區的國營企業和集體企業，以及在農村地區的公社組織，有效推行了各種社會福利和服務項目。在社會主義平等理想的驅動下，政府得以發展出一套包括教育、衛生醫療和養老等方麵社會服務的完整政策體係。因此盡管受製於一定程度的城鄉差別，中國社會在人民工資待遇較低的條件下仍然實現了較高水平的整體福利供給。此外，與其他人均GDP水平相當的發展中國家相比，這一福利製度安排在成人識字率、預期壽命和入學率等社會發展方麵更是取得了卓越的成果。
但是自1980年代以來，這種強調平等的社會福利製度逐漸被當作了經濟發展的主要障礙。新一代的改革者批評說傳統體製不僅占用了大量原本可以投放在資本積累上的財政資源，更滋生了國營企業等組織內部的懶惰和人身依附等問題，難以有效激勵員工的士氣來提高績效。因此，在新的管理主義思維指導下，社會福利體製作為改革議程的一部分被加以重組，以便適應市場經濟體製的需要。鑒於改革時期社會政策的總體狀況已經被學者們廣泛討論，這裏僅將討論集中在用於社會項目的公共支出的演變軌跡以及其中主要社會項目的公共支出水平上。
改革不同時期社會支出占國民生產總值比例的變化趨勢。這裏的“社會支出”涵蓋了社會事務方麵的主要公共支出項目，包括教育、醫療衛生和社會保障等。通過觀察可以發現，改革時期社會支出比例的起點很低，在經曆了初期的緩慢增長和下降後，這一比例在1990年代中期跌至穀底。經過一陣短期反彈後，該比例在2002～2006年之間又停滯不前，直到2007年後才開始迅速提高。這反映出整個改革時期我國政府在改善社會支出方麵所做的努力極為有限。總體來看，社會支出占GDP的比例在這一時期從未達到10%的水平，不僅大幅落後於OECD國家，也遠遜於處於相似轉型期中的東歐國家。
社會支出的總體模式不僅直接反映了我國將經濟類而非社會類項目置於財政投入優先地位的典型發展型特征，也揭示出在具體政策實踐中某些深層次製度因素對社會支出規模產生的累積效應。這其中首要的製度性因素是行政分權。作為1980年代政府改革的一項主要議程，行政分權的目的在於擺脫此前高度集中的計劃體製，同時刺激地方政府在其管轄範圍內追求經濟社會的發展。在新的分權製度下，地方政府可以享有在經濟政策製定和執行方麵更多的自由裁量權，代價則是在社會服務供給上承擔更多的責任。至少在分權改革的初期，大多數分派給地方政府的社會責任不是其自願承擔的，而是由中央政府規定的。以教育為例，根據1985年頒布的“中共中央關於教育體製改革的決定”中的內容，各級地方政府必須在義務教育階段承擔主要的教育性投入的責任，尤其要確保“鄉主要財政收入應主要用於教育”。可以說，分權政策在實踐中保證了隨著地方經濟的發展社會支出的持續增長。
與地方政府相似，另一類分權政策的受益者是國營企業。1984年後企業管理者被授予了更多的生產管理權限，而且可以在上繳給國家的利潤之外保留一定比例的利潤作為再投資使用。這種設計的目的是希望激勵管理者投身在利潤性的生產和投資活動中。而事實上由於同一時期的國營企業仍然對其成員負有責任，因此多餘的資金往往被優先使用在了改善工人的住房、補貼、醫療設備和其他福利設施方麵。甚至在市場化改革進行了十餘年後，這些企業仍然保留了相當程度的“社會企業”的特征而非單純的謀取利潤的單位。
劇烈的變化發生在1990年代早期。第二個製度因素——行政再度集權——在這一時期出現並對隨後的福利體製產生了重要影響。集權政策的實施可以看作是控製泛濫的地方主義以便鞏固中央宏觀調控與管理能力的一種嚐試。這項政策在實踐中產生的副作用則是加速了地方政府和國營企業朝向自利性部門的結構性轉型。首先，隨著1994年分稅製的引入，地方政府分配到更少的財政收入比例，卻要承擔更多的財政支出尤其是在社會事務方麵的壓力。同時在將促進經濟發展作為績效考核唯一標準的激勵製度下，地方官員往往被推動去發展經濟基礎設施，而將控製社會支出的增長作為發展必要的代價，結果造成了社會項目的支出份額大幅減少。
類似的情形也發生在國營企業中。在政府“抓大放小”的產業政策背景下，一大批國有中小型企業以頗具爭議的管理層收購的方式被迅速私有化，剩下的少數具有戰略壟斷地位的大型國有企業則被政府以優惠政策加以保護和扶持。新的體製不僅進一步推動這些企業投入到追求利潤的生產中，而且要求它們以資本主義企業的運行模式為樣板加以重組。作為企業改造的重要環節，原先在福利項目上的投入越來越被視為資本積累的負擔，進而被推卸到更適於承擔這部分責任的個人和社會中去了。就這樣，減少企業員工的福利支出便和裁剪冗員一樣，成為了提高經濟效率的主要手段。
由此可見，改革時期社會支出的變化是由一係列直接和間接製度安排相互作用造成的，其後果是將此前的社會服務和供給體製邊緣化。這正是國家用來引導經濟轉型方向和進程的宏觀政策產出的重要組成部分。在1992～2005年間，國家在教育方麵的財政性投入顯著下降，醫療衛生方麵的投入維持在很低水平，而社會保障投入在經曆了短時期的迅速增長然後進入停滯。與此形成對照的是，同一時期我國年均GDP增長率一直保持在10%以上的高水平。這一巨大反差恰恰是轉型時期國家為了減少在社會服務方麵的財政和管理責任而對必要的服務項目長期缺乏投入造成的結果。於是，隨著社會服務真空的不斷擴大，對維護現有的政策安排並尋找替代國家和公共部門的其他服務供給者的需求變得日益迫切，國家也因此需要新的策略以便向個人和其他潛在的社會成員分擔社會支出的負擔。
社會服務的市場化重組
由此便帶來了改革議程中針對社會服務進行市場化重組的主要任務。在理論上，社會供給的真空可以被市場填充，但在現實中，市場機製的建立則需要依賴由國家負責籌劃的一係列具體製度的安排。其中第一種類型的市場化策略是商品化改革，指在社會政策的一些領域中，國家逐步減少所承擔的財政負擔，同時將傳統上由政府負責的福利供給轉變為純粹的商業服務。這方麵典型的案例是城市住房改革。從1980年代末期開始，政府開始推行“住房商品化”政策，將居民住房作為一種商品按照市場原則在社會中進行分配。新政策在1990年代中期進一步強化，並最終在1998年取代了傳統的福利性住房製度。由此造成的結果是，對房租的管製和公共住房的免費供給都被統統取消。如今絕大多數的城市居民不得不在對房價連年上漲的抱怨聲中購買亟須的住房。與此相反，少數社會上層群體和資源充沛的國有企業或單位則擁有了更大的能力來購買市場化的住房以滿足需求。