毛誌偉
我國憲法和法律規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關作為國家法定的法律監督機關，承擔著履行憲法、法律賦予的法律監督的特殊職責。為了保障憲法、法律的統一、正確實施，維護社會的公平正義，必須加強法律監督。但是，由於體製和立法等方麵存在的不足，檢察機關在履行法律監督職能時存在著諸多困難和問題，製約和影響了法律監督職能的發揮，亟須進一步改革和完善。
一、檢察體製與檢察實踐中存在的問題
（一）在人、財、物等方麵受製於地方政府難以依法獨立行使職權
按照人民檢察院組織法的規定，檢察機關接受雙重領導，即接受同級地方黨委和上級檢察機關的雙重領導。但是上級檢察機關對下級檢察機關的管理缺乏實質性內容，大多數是局限在業務方麵的領導。而在人事方麵，檢察機關沒有實質性的決定權。檢察機關補充人員，必須征得當地政府人事、編製部門和黨委組織部門的同意，才能取得人員編製指標。檢察官歸同級黨委及其組織部門選拔和管理，由同級人大及其常委會選舉和任免。地方黨委對檢察機關的主要領導幹部及班子成員擁有推薦權和指派權。在財政方麵，檢察機關的經費由同級政府決定撥付，其經費和裝備直接受製於本地區經濟發展及財政狀況，常常受到地方財政的製約。
現行的檢察體製，實際上已經使檢察機關無法獨立於同級黨政機關而獨立行使檢察權。檢察機關在查辦職務犯罪、審查批捕和起訴刑事案件時，就不得不考慮同級黨委和政府的意見，不得不服從同級掌握人事任免權的黨政主要領導的命令，甚至要看地方一些利稅大戶的臉色。這樣一來，檢察機關獨立行使檢察權便很難得到保證，法律監督效果必然會減弱，檢察權無形地被罩上了地方化、行政化色彩，地方保護主義和以權謀私的現象也就容易發生。
（二）檢察機關的監督機製存在漏洞
檢察機關作為國家法律監督機關，同時也是司法機關，憲法和組織法明確規定其應接受國家權力機關的監督。但是實踐中，各級權力機關對檢察機關的監督隻是一種形式上的“工作”監督，即聽取和審議檢察機關年度工作報告，檢查檢察機關的執法情況。權力機關和檢察機關的關係一般僅僅停留在由各級權力機關根據同級黨委的意見來選舉和罷免同級檢察院檢察長，權力機關對檢察人員的任免僅僅習慣於按照同級黨委的意見履行法律手續，缺乏對檢察官本人平時執法工作情況的綜合考察，沒有認真評價每一位檢察官在德、能、勤、績、廉等方麵的現實表現。
為了彌補對檢察機關自偵案件監督的空白，近幾年，全國檢察機關實施了人民監督員製度，拓展了檢察機關接受外部監督的渠道，對於保障檢察權的正確行使具有重要作用。人民監督員的主要職責是對檢察機關直接受理偵查的案件起監督作用，對犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴等三類案件進行監督，提出意見。但從其運作實踐看，其外部監督作用難以有效發揮。1.由於人民監督員是從社會各界人士中選拔的，工作缺乏日常性和經常化，難以監督；2.人民監督員製度隻是一個谘詢程序，人民監督員的意見沒有訴訟程序意義上的發動、變更和終止功能，也沒有實體功能，隻有建議權，沒有決定權，從而導致其監督的剛性不夠，效力不充分；3.由於人民監督員製度本身缺乏法律依據，並由檢察機關負責選拔、聘請，支付費用，故而難以有效監督，往往出現監督上有名無實。
（三）現行法律監督製度還存在缺陷
1.對公安機關立案偵查案件的監督缺乏必要的手段。《刑事訴訟法》第八十七條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知後應當立案。”但由於人民檢察院開展立案監督的方式單一，主要是審查公安機關的卷宗材料，或通過當事人報案、控告、舉報等途徑進行監督，若公安機關不配合，被害人受脅迫不報案，那麼就使監督工作無法落實；或者即使通知公安機關立案，往往出現公安機關遲遲不立、拒絕立案或不予理睬的現象。由於法律規定本身缺乏強製手段，檢察機關到此也就無能為力了，致使立案監督難以落到實處。
2.對內部自偵部門立案監督製度不合理。檢察機關內部立案監督的案件管轄範圍主要指檢察機關的自偵案件及可以直接受理的案件。《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十九條規定：“人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門發現本院偵查部門對應當立案偵查的案件不報請立案偵查的，應當建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應當報請檢察長決定。”由於檢察機關實行的是檢察長負責製，在一個檢察院內部，各部門同為一個檢察長所領導，由偵查監督和公訴部門監督本院的自偵部門，這就是典型的既當運動員又當裁判員，真正的監督是難以落實的。
3.民事、行政審判監督在法律規定上缺乏可操作性。依據《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規定，人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動和行政訴訟實行法律監督。但其監督現在僅限於對人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。由於民事訴訟法的分則沒有關於檢察院監督的詳細規定，導致檢察機關監督其他民事、行政訴訟中的違法行為時缺乏分則上的法律依據，部分法院根本不予配合。檢察機關在民事、行政訴訟中的監督僅為事後監督，對於未生效的判決、裁定無權幹涉。但錯誤的判決裁定一旦生效就可能對當事人的利益甚至國家利益和社會公共利益造成損害，明知判決、裁定錯誤卻要等其生效才予以監督糾正，這對防止危害發生，維護社會公正極為不利，也不符合立法的宗旨。加上“兩高”司法解釋不一致，高院的一些司法解釋，如“對先予執行、執行破產裁定，檢察機關無權抗訴”等，超越了其立法權限，不當地限製了檢察機關的抗訴權，妨礙了檢察機關監督職能的履行。