一個政權是否具有健康的肌體和發展的活力，關鍵要素是這個政權內部的幹部隊伍以及與之相應的製度體係。換言之，幹部在中共抗日根據地政權建設中具有舉足輕重的作用，或者說中共要達成自己的政權建設目標需要建立一個忠誠且有效的幹部支持體係。毫無疑問，黨在根據地時期的政權建設努力取得了成效，這亦正是其最終贏得勝利的根本原因。進一步說，這樣的支持體係的確立既是中共政權建設努力的必然結果又是中共政權建設成功的基本保障。下麵就以晉西北抗日根據地為例，來具體考察中共基層幹部的社會組織結構、選拔機製以及他們在根據地政權建設中的角色、地位與作用。
一
1940年1月中共晉西北抗日政權成立後，即對根據地基層政權進行根本性改造，這是政權建設的題中之義。中共試圖以“民選”方式和平合法地重建基層政權，進而達到控製鄉村社會、汲取社會資源和服務抗戰的目的。通過改選和任命，更換了基層行政人員，形成以中、貧農為主體結構的權力格局。據1941年興縣9個自然村108名村選代表成分統計，地主占5.6%，富農占15.7%，中農占48.1%，貧農占30.6%。又據1941年村選後興縣、朔縣、河曲、保德、方山、臨縣、臨南、嵐縣及第八專署9個單位統計，在211名代表及主任代表中地主占3.6%，富農占16.8%，中農占41%，貧農占21%，雇農占4.6%，工人、商人和自由職業者占2.5%，其他約10.5%。從階級成分看，中農占絕對優勢，貧農位居其次，這種結果基本符合中共整合和重建鄉村政權的目標。隨著中共對晉西北地區控製力的增強以及地主、富農政治經濟實力的削弱，鄉村政權中，中、貧農特別是貧農幹部比例不斷擴大。如1944年興縣6個區51位村長中，中農占58.8%、貧農占33.4%、富農占7.8%。1945年8月，興縣、寧武、偏關、崞縣、五寨、嵐縣等6縣89個行政村3649名村幹部中地主占0.6%、富農占6.4%、中農占47.6%、貧農占42.5%、雇農占0.4%、工人占0.7%、商人占1.5%，餘為其他階層。
不僅最基層的村政權如此，根據地縣區幹部構成亦大致如此。據1941年12月晉西區黨委各級幹部成分調查統計，縣長中地主占4.3%、富農占26.1%、中農占39.2%、貧農占13%、其他約17.1%，縣科長幹事中地主占8.1%、富農占28.6%、中農占31.9%、貧農占26.2%、其他約5.2%，區長中地主占4.4%、富農占23.6%、中農占42.7%、貧農占25%、其他占4.3%。可見，中、貧農在縣區兩級幹部中同樣居於絕對優勢，特別是區長一級達到了67.7%。而且，到抗戰結束後這種發展趨勢得到進一步強化。如1946年保德縣全體科長科員中有中農7人，占41.2%，貧農8人，占47%，兩者合計達88.2%；區長助理員中僅中農就有10人，比例高達83.3%。縣區兩級29位在職幹部，中農17人，占58.6%，貧農9人，占31%，合計89.6%。
以上數據表明，根據地從村到縣級政權基本掌握在中、貧農手中，但具體考察中、貧農在政權中的地位和職能，則貧農顯然不是政權的主導者。如前麵關於1941年興縣9個自然村的統計，33名主任代表、村長及附屬各委員會會長中，地主占6.05%、富農占21.2%、中農占66.7%、貧農占6.05%。也就是說，中農才是村政權的主要執掌者，正如中共調查人員所言：“這一政權還沒有掌握在最基本的群眾貧農手裏。”當然，中農在政權中處於優勢是其社會經濟地位決定的。中共實行的減租減息、“四大動員”等政策改變了晉西北鄉村原有的經濟與階級結構，農村呈現出“中農化”態勢，中農成為農村最大的階層，而幹部構成亦自然如此。
就各級幹部來源而言，主要來自軍、政、民三方麵，其中民運幹部在各級政權中所占比重較大，縣區兩級甚至達到半數以上，還有一部分從舊政權過渡而來，再則是一部分“知識分子”幹部。據1941年12月晉西區黨委統計，縣長來自軍隊、行政、民運、文教方麵的人數為6人、3人、11人、2人，分別占總人數的27.3%、13.6%、50%、9.1%；縣秘書科長、科員幹事來自軍隊、民運、舊政權及文教方麵的人數為20人、79人、67人、71人，分別占總人數的8.6%、31.5%、27%、28.5%；區長來自軍隊、民運、舊政權及文教方麵的人數為10人、45人、13人、12人，分別占總人數的12%、54.2%、15.7%、14.5%。又據筆者對1944年登記在冊的興縣區長、助理員、村長的統計，同樣發現21個區長、助理員中有民運團體工作背景的6人，占28.6%，具備文教工作經驗的5人，占23.8%，51個村長中民運幹部24人，占47.1%。另據1946年保德縣實有幹部統計，縣級幹部中有民運幹部6人，占統計14人中的42.9%。與縣區相比，村幹部則大多來自民運幹部。中共在根據地建立前通過“犧盟會”、“突擊團”開展工作，成立各種救國會組織，在此過程中培養鍛煉了一批民運團體幹部。新政權建立後，鑒於中共黨組織、群眾團體、政權之間“三位一體的緊密”關係，群眾團體的組織構成、行動方向都帶有“國家政權參與的印跡”，相當數量的民運幹部因此進入政權係統。僅1940年，農會各級幹部調往臨縣、岢嵐、太原、靜樂四區的縣、區、村三級政權工作者就達261人。民運團體幹部進入政權係統及舊政權幹部的保留意味著新選出的群眾出身的幹部較少，1941年對7縣81個行政村代表的統計顯示過去的政民幹部占64.4%，新選出的群眾僅占35.4%。
知識水平是幹部素質的重要體現，而幹部素質又直接關係政權建設的效果。據1941年12月晉西區黨委對各級政權幹部學曆統計，縣長中具備大學學曆背景者22.7%，具有中學學曆背景者63.7%，具有小學學曆者13.6%；縣級秘書科長（含科員幹事）中具有大學學曆者4.8%，具有中學學曆者40.6%，具有小學學曆者54.6%；區長中中學學曆者24.1%，小學學曆者73.3%，文盲2.6%。又據1940年晉西區黨委工作報告，區至專署大學生占10.2%，大中學生共計70.2%，粗通文字者及文盲占10.8%。若考察最基層的村幹部，其整體素質更低。如1940年臨南縣62個村長中高小16%，粗通文字52%，不識字32%，文盲半文盲比例達84%。1941年12月，6縣46個行政村107名國民大會主席副主席文化程度為3年以上學曆者28%，粗通文字者47.5%，文盲24%，文盲半文盲合計71.5%；11縣55個行政村1426名代表中具有3年以上學曆者14.8%，粗通文字者34%，文盲51%，文盲半文盲達85%。1944年興縣6個區51個村長有文化水平記錄的48人中中學生1人，高小7人，初小4人，粗通文字34人，文盲3人，文盲半文盲占77.1%。第一期村選後，行署總結報告稱興縣、朔縣、河曲、保德、方山、臨縣、臨南、嵐縣及第八專署9單位211名主任代表和代表中具有3年以上學曆者僅9.7%，粗通文字者28%，文盲64%，文盲半文盲高達92%。也就是說，村幹部中文盲、半文盲占絕大多數，其中村長一級“粗通文字”的半文盲較多，廣大代表則以文盲居多。就財政、建設、教育等專業性較強的部門看，1941年區以上各級財政幹部中大學生占10%，中學生占35%，小學文化程度占55%；建設幹部中大學生占29.8%，中學生占36.2%，小學學曆占34%。保德縣1946年實有幹部中財政科長、教育科長均是初中文化水平，且是兩部門中僅有的具有初中學曆的2人。由此可見，縣區幹部以中小學生占多數，村幹部以文盲、半文盲居多，如此知識水平對於政策解讀和執行顯然是困難的。
至於根據地各級幹部的黨派結構則相對簡單，筆者所考察的實際上是中共黨員幹部在整個幹部隊伍中的比例及其作用問題。據1941年2月統計，離石、汾陽、文水、交城、興縣、方山、臨縣、臨南、清太徐、陽曲、忻縣、崞縣、寧武、靜樂、岢嵐、偏關、河曲等17縣223名縣幹部中有共產黨員75人，占33.6%；292名區幹部中有共產黨員140人，占48%；調查的7縣669人村幹部中有共產黨員177人，占26.5%。即縣級幹部中共產黨員約1/3左右，區級幹部中黨員幾乎占全體幹部半數，村政權黨員幹部數量相對較少。但各縣具體情形不同，如縣級政權中黨員最少的是文水縣，21個幹部中黨員占19%，黨員幹部最多的清太徐和忻縣則達2/3.就臨南、汾陽、交城、靜樂、偏關、河曲、興縣等縣的村政權來說，黨員幹部所占比重不足1/3，但各縣之間存在較大差別，有的縣超過50%，更多的縣卻低於30%乃至20%，興縣甚至有半數以上的行政村全部黨員不足40人。如晉西北行署所在地興縣二區11個行政村中有2個沒有黨組織，自然村則有1/2以上沒有黨組織；11個行政村能夠實行“三三製”的支部僅有兩三個，能夠在村務會和主任代表中實行“三三製”的不超過1/2；若在自然村“也要實行三三製，那就隻有不用民主選舉而強迫地把黨員塞進去，或者像製造泥人一樣加工製造幾個黨員出來”；花園溝行政村共產黨員擔任的職務有正副村長、主任代表及行政村民政會長、建設會長、教育會長，黨員幹部占全村34個代表的17.6%，占黨員總數的21.4%。而且，這些黨員幹部多集中行政村，自然村很少，在4個自然村16個代表和主任代表中隻有1人是黨員。高家村行政村黨員擔任村代表4人（其中1個主任代表）、行政村武委會主任2人、抗聯秘書2人、村公所委員會會長1人、婦救秘書1人。除兼職外，實任職者6人，占17個黨員的35.3%，占40個村代表的15%。依此來看，黨員在村政權中所占比重不大，就是黨員幹部在全體黨員中的比重亦然。不過，對於黨員幹部不僅要研究他們在各級幹部中的比例，還要考察他們所處的地位和發揮的作用。由於“三三製”政策的施行，各級政權黨員幹部比例力求趨近1/3，但他們“均握重權”。如臨南縣政務幹部中，共產黨員達60%、中間分子20%，而事務幹部中間分子占93%，無黨員。總之，村政權中黨員幹部不僅數量少，且“一般都很缺乏黨性的鍛煉”。如興縣六區1945年第2次村選時，落選的黨員幹部認為“把他替脫很高興”。唐家吉村選時，許多黨員幹部或上地幹活或去趕集，“沒有一點選舉氣息……”