加強地方土地出讓金收支管理的思考
人力資源
作者：楊彥偉
近年來，國家城鎮化步伐不斷加快，城市出讓土地規模逐步擴大，國土部門收繳的國有土地使用權出讓金越來越多；土地出讓金收入在地方政府性基金收入中處於舉足輕重的位置，在全口徑財政收入中也占有絕對地位。土地出讓金支出範圍相當廣泛，可以用於城市建設、改製企業職工安置、保障性住房、教育、支農等許多方麵，這極大地彌補了地方財力不足，導致地方對其依賴極其嚴重。筆者結合地方實際，對土地出讓金收支管理存在的問題做些分析，並提出一已之見。
一、地方土地出讓金收支管理存在的問題
（一）土地出讓金收支難以精準預測，無法精確編製土地出讓金收支預算
出讓一宗土地，首先要向省爭取用地指標，然後進行征地、拆遷、補償、安置，需要土地、規劃、建設、財政等各個部門的通力合作，各節點環環相扣，哪一個環節稍有疏漏，地塊就無法最終掛牌出讓。其次，由於種種原因，部分地塊存在先占後批現象，後期隻能出讓給占地業主，出讓價格存在很大不確定性，難以參照市場價格預測出讓價格。再次，由於出讓金額較大，地方政府領導經常親自主導出讓，出讓哪宗土地，什麼時候出讓，出讓底價多少，偶然性很大。上述原因導致年初製定土地出讓金收支預算時隻能粗略的框算，收入預算精準性很差，支出更是依據收入規模估算；實際執行土地出讓金收支預算時，經常以追加臨時預算彌補年初預算不足，年末再做調整預算處理，最終調整預算和年初預算差距很大，年初預算對土地出讓金收支管理的約束力十分有限。
（二）對部分地塊成本費用考慮不周，導致收繳的土地出讓金收不抵支
出讓土地需要大量的成本費用，包括前期征地和拆遷補償、對被征地農民補助、土地開發，“七通一平”、新增建設用地有償使用費、破產及改製企業職工安置；中期出讓業務經費安排，計提農業土地開發資金、國有土地收益資金、鐵路建設費；後期從淨收益中安排教育資金、農田水利建設資金、保障性住房資金等一係列支出。部分地區國土部門由於對政策專研不透，把握不深，對各項成本費用考慮不夠全麵，以至於部分地塊出讓價格過低，收入尚不足彌補出讓成本費用，政府不僅沒得土地出讓淨收益，還得倒貼錢，形成事實上的負收益。
（三）土地出讓支出嚴重向城建方向傾斜，擠壓支農項目支出
根據《國有土地使用權出讓收支管理辦法》規定，土地出讓收入既可用於城市“拆舊”，又可用於“建新”，土地出讓收入為大規模的城建提供著資金動力，加速了城市拆舊建新的步伐；地方城建支出嚴重依賴土地出讓金，這已成為共識。地方土地收益大部用於拆遷補償、退城進郊、舊城改造、城市基礎設施建設、城建工程還欠、道路整治、保障性住房等一係列與城建相關的支出；但用於對失地農民的補償和補助、用於農村基礎設施建設的資金相對有限。眾所周知，土地是農民的命根子，城市擴張過程中，農民失去了賴以生存的土地，他們理所應當成為優先保障的對象，應當成為土地出讓的最先受益者。實際操作過程中，城建支出對支農支出擠占現象時有發生，部分地方不願一步到位落實失地農民征地補償費用，卻樂意大手筆投資城市建設。
（四）地方土地出讓“零收益”政策虛增收入，導致土地出讓有財無力