範軍尚
公益訴訟由來已久，遠在古羅馬就已經有了公益訴訟和私益訴訟的區分。到二十世紀，公益訴訟受到廣泛關注，歐美國家紛紛采用立法的形式設計其公益訴訟製度。作為發展中國家的中國，公益訴訟理論研究有待係統進行，並從此指導中國公益訴訟製度的建立。公益訴訟的係統研究，需要深厚的學術功底和理論素養作為鋪墊。實踐部門長期養成懶惰的習慣，加之理論上的粗淺，作者隻能盡自己所能對公益訴訟進行粗線條的研究。公益訴訟是出自對吳明童教授提出的強化檢察監督觀點的感悟和對現實憂患的思考，自感公益訴訟研究之急之迫之重要，且意義深遠：一是利於貫徹法治精神，保障訴訟民主，增強法律的可訴性，解決我國法律的執行難和法律乏力的問題。現代法治社會的可訴性是法律之所以為法律的主要特征，健全的訴訟機製是保障法律可訴訟性的必要前提。二是適應WTO規則的需要及我國與國際接軌的承諾。一方麵增強政府執法的透明，另一方麵保護民族工業，維護社會秩序，保障社會公共利益、國家利益，製止壟斷和不正當競爭。三是有利於我國社會可持續發展戰略的實現。公益訴訟涉及保護者是國家、社會公共利益。及時高效的司法求濟，直接涉及社會的和諧及整體的穩定。四是有利於提高我國訴訟法學理論的品位。理論品位在於整體水平的提高，而不是停留在一點上爭論不休。在於寬容、吸收而不是排擠、打擊。公益訴訟的研究讓我們打破陳規，不僅為法學理論，更為司法實踐帶來先進的理念。法學為用，學用相得益彰。
一、公益訴訟的含義
公益訴訟理論的預設，需要明確其概念，分析其特征，才能最終把握公益訴訟的實質。
（一）公益訴訟的含義
公益訴訟是在民事行政活動中，國家專門機關（指人民檢察院）依照法律的授權，對違反民事行政法律法規，侵害國家、社會公共利益，破壞社會秩序、經濟秩序、行政管理秩序的行為人提起訴訟，要求人民法院通過審判，維護國家、社會公共利益的訴訟活動。其具有如下含義：
1.公益訴訟涵蓋三大訴訟法，包括刑事附帶民事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。
2.公益訴訟是通過訴訟的方式，即刑事附帶民事訴訟、民事訴訟、行政訴訟來維護國家、社會公共利益，保證社會整體的和諧與穩定。
3.公益訴訟隻能由特定國家機關――人民檢察院提起，其他任何機關、社會組織或個人都不能提起公益訴訟。在中國的憲政體製背景下，公益的保障和救濟途徑很多，權力機關、行政機關及社會都可以保護國家和社會公共的利益，並且這種保護也是很重要的。但是以司法救濟而言，檢察院基於其強大力量，有效的司法資源（人力、財力、裝備等）能夠代表公共利益提起訴訟，對抗公權，限製私權，維護公益。公益訴訟的被告是實施了違反民事行政法律法規，侵害國家、社會公共利益的行為人（包括機關、社會組織或個人），而且被告常常是社會的強勢群體。
4.公益訴訟的客體一般是侵權行為或違法行為。
5.人民法院依據民事訴訟法、行政訴訟法、民法、行政法、經濟法對公益訴訟案件進行審理和裁判。
（二）公益訴訟的特征
公益訴訟相對傳統的民事行政訴訟而言，有其自身的特征。
1.公益訴訟的目的是為了保護國家、社會公共利益，追求社會公正、公平。公益訴訟可以製止私權濫用，矯正權力異化、錯位，以避免其對社會造成的危害，保障社會成員合法權益的實現，維護社會秩序。
2.利害關係的不特定性和廣泛性。
傳統訴訟受到違法行為侵害的往往是法定的合法權益，損害是既成事實，受害對象具體明確。而與此不同的是，公益訴訟受到侵害的是公共利益，無確定的具體對象，並且這種侵害對他人的影響也是間接的。還有一種情況，可能受到侵害的對象不止一人，而在傳統訴訟中隻有集團訴訟與其相類似（這裏已變成一種準公益訴訟）。
3.起訴人不一定與本案有直接利害關係。傳統訴訟理論――原告適格論、利害關係論講，原告必須與案件有直接利害關係。公益訴訟則突破利害關係理論，可以說是一種抽象的利害關係，非直接的利害關係仍可起訴。
4.公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了損害，也可以是尚未造成現實損害，但卻存在損害發生的可能。
5.屬於事實出發型訴訟。事實出發型訴訟是英美法係的產物，傳統訴訟適用的是法規出發型訴訟製度，基於社會發展快速，新型、現代型訴訟案件出現，現行法律無法解決這些案件，有必要以公益保護為出發點，進行公益訴訟。
二、中外公益訴訟的曆史考察
公益訴訟自古羅馬產生，至今其發展在國內外有所不同，有必要對其曆史和現狀作一番考察。
（一）中國公益訴訟的曆史
民事公益訴訟在我國最早出現可以追溯到清朝末年。清政府長期閉關鎖國，遭到西方列強利炮堅船打擊，不得不進行政治和法律改革。政治方麵，預備立憲。在法律方麵，籌建修訂法律館，並任命沈家本、伍廷芳為修律大臣，參照以商品經濟為基礎的西方各國近代法律，以德國、日本法律為藍本製定新的法律。宣統元年（1909年）擬定、1910年頒布的《法院編製法》規定了各級檢察官在民事方麵有權依照民事訴訟法及其他法律規定作為民事訴訟的當事人或公益代表人進行訴訟。但是，未及實施，清王朝就已經退出曆史舞台。民國時期仍沿襲舊體。新中國成立後，國民黨的《六法全書》被廢止。
行政公益訴訟最早出現在北洋政府時期1914年7月頒行的《行政訴訟法》。該法規定，行政訴訟的發動者可以是公民，也可以是肅政廳、肅政史。肅政史提起行政訴訟的條件是：（1）公民對於中央或地方最高行政官署之違法處分損害其權利，過期未提起訴訟者。（2）公民依《訴願法》得提起行政訴訟之訴願，而過期未提起訴願的人。南京國民政府則設立了行政法院，受理行政訴訟。
1949年12月，新中國中央人民政府發的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條第五項規定，最高人民檢察署有權“對於全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”。同時，在最高人民檢察署的機構設置上專門設立了第三處，職掌關於“全國社會與勞動人民利益有關之民事參與事項”。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國檢察院組織法》第四條規定，地方人民檢察院職權之一是：“對於有關國家和人民利益重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”。全國人民代表大會通過法律的形式，第一次明確了人民檢察院對人民法院民事審判活動的起訴權和參訴權，最高人民法院於1957年，製定的《民事案件審判程序》（草稿）第一條規定：“人民檢察院對於有關國家和人民利益的重要民事案件，也可以提起訴訟”。在此期間，我國檢察機關初步開展了民事公益訴訟活動。1979年12月擬訂的《中華人民共和國民事訴訟法草案（初稿）》第十二條寫進了人民檢察院參與民事訴訟的問題，民訴法起草小組是根據《中華人民共和國檢察院組織法》（指1979年第五屆全國人民代表大會第2次會議通過）第一條、第六條規定的精神，考慮到今後涉及國家、集體利益的經濟案件必然增加，為保證社會主義經濟健康發展和保護國家利益，認為人民檢察院有提起參與民事訴訟的必要性。因此，參照前蘇聯、蒙古、法國等國的民事訴訟法，寫入了人民檢察院有權監督人民法院的民事審判工作、有權提起或參與民事訴訟的條文。民訴法草案《二稿》於1980年6月8日法製委員會委托各省、自治區、直轄市人大常委會征求有關部門意見。各地進行了重點討論，但在1981年11月被刪除。這是由於第6稿征求意見時，檢察機關內部意見分歧所致。
從上述曆史回顧看，我國曆史上曾有公益訴訟，其特點是隻有國家機關的民事公訴或行政公訴，可見其有一定的曆史原因和傳統邏輯。
（二）中國公益訴訟現狀及分析
1991年《民事訴訟法》正式頒行，沒有公益訴訟製度，不能不說是一個重大的遺憾。散見於其中的訴訟代表人製度，選民資格案件的規定雖有所體現，但與公益訴訟相去甚遠。唯一能夠體現的隻有第十五條的支持起訴，即機關、社會團體、企事業單位對損害國家集體或個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。
《刑事訴訟法》第七十七條規定的刑事附帶民事訴訟是公益訴訟的典型表現，明確授權檢察機關代表公益提起民事訴訟。
《行政訴訟法》也沒有行政公訴的製度規定，且訴訟受案範圍也受到較大的限製。事關國家、社會公共利益糾紛，既不能由公民、社會團體、社會組織，也不能由機關（檢察機關）起訴，公益救濟渠道不暢。
從曆史上看，公益訴訟在中國由來已久，甚至可以追溯到三國兩晉南北朝時期：“對國家公共財物的侵害和由此而產生的訴訟由官方直接追訴，司法機關受理裁決”。從清末、民國直至中華人民共和國建國初期，中國都存在著公益訴訟。現時法律缺少公益訴訟製度，說明公益保障和救濟非常薄弱。如果再參考域外公益訴訟製度，我們國家建立公益訴訟製度已迫在眉睫。
（三）國外公益訴訟製度
1.美國。
美國是現代公益訴訟的楷模。美國的民事訴訟受案範圍廣，極具開放性，充分發揮了民事訴訟解決爭議的作用，民事公益訴訟就是例證。《美國聯邦區法院民事訴訟法規》第十七條規定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。”這一精神在美國的反欺騙政府法、反壟斷法、環境保護法中得到具體體現，並且有規範的程序。例如，美國環境法中規定了公民訴訟（即民事公益訴訟），允許公民可以依法對違法排放汙染者消除汙染，賠償遭受汙染損害公民的損失，敦促聯邦環保局和各州執行其法定義務，加強環境保護。
公民訴權在美國被視為一項“禁止權”（即禁止非法排汙權）或強製措施；公民被稱為“私人檢察官”與政府的職能相對應。
1969年的環境保護法，1970年的防止空氣汙染條例和防止水汙染條例，1972年的防止港口和河流汙染條例和噪聲控製條例、危險貨物運輸條例，均授權公民或支持主管機關授權檢察官起訴。“公民訴訟條款規定了公民訴訟的資格”，原則上承認任何公民為維護環境公益，均可如檢察官和司法部長一樣起訴不法行為，從而在他們各自特定的調整範圍內掃除了傳統訴訟的障礙。其中首開紀錄的是《清潔空氣法》，該法三百零四條規定任何人均可以自己的名義，依該法所規定的事項，對包括美國政府、公司和個人等在內的任何人提起訴訟；該法三百零七條還對司法審查作了專門詳細的規定。其他環境資源在“公民訴訟”和司法審查方麵的規定與《清潔空氣法》的有關規定相似。這樣聯邦環境資源法律關於“公民訴訟”司法審查的規定以及《行政程序法》的有關規定為公民和公民團體的環境訴訟原告資格提供了充分的法律保障。此外，密執安、明尼蘇達、馬薩諸塞、印第安納等州還通過專門的“環境權”法規定公民享有保護環境公益的環境訴訟權，從而確認公民或公民團體作為除行政機關和聯邦法院以外的第三個環境法執行主體的資格和地位，比聯邦環境資源法律走得更遠。如《密執安環境保護法》第二條規定“任何人”均享有提起環境訴訟的權利，並要求減輕經濟困難的原告的訴訟費用；第三條規定減輕原告的舉證負擔，原告隻需提出“初步表麵證據”，把實質性的舉證責任轉移給了被告；第四條還授權法院為原告提供臨時性或永久性的平衡救濟等。當然“公民訴訟”雖然具有濃厚的公益色彩，但並非任何與案件無關的公民個人或團體可以理所當然地以捍衛公益為名提起訴訟。由於個別“公民訴訟”條款的細節規定並不完全相同，原告仍然有可能主張相當程度的利益關聯。例如1970年的《清潔空氣法》僅規定“任何人（Any Person）得……提起訴訟”，對“公民未做任何利益關聯的限製規定”。1972年的《清潔水法》，其“公民訴訟”條款采納了最高法院“西埃拉俱樂部訴莫頓案”（Sierra Club v、Morton）中對原告資格的見解，將“公民”特別定義的“其利益被嚴重影響或被嚴重影響之虞者”。
在美國，法院承認保護自然資源、風景、曆史文物的公民團體具有原告資格；承認全國保護組織具有請求審查高速公路修建計劃的原告資格；承認公共福利社團有提起訴訟（Class Action）的原告資格，代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權利的人反對核爆炸的建議；承認一個致力於環境保護的組織有原告資格，請求審查農業部長拒不采納其關於使用DDT農藥的建議的行為，承認公民團體有請求審查示範城建計劃的原告資格；承認地方資源保護組織有請求審查在國有森林的采礦和伐木行為的原告資格等。
美國公益訴訟涵蓋了廣泛的主體，公民、公民團體，還有檢察官即民事公訴製度。如2000年美國聯邦司法部訴微軟案件是一起典型的民事公訴案例。
2.法國。
法國是現代民事檢察製度發源地。中世紀的法蘭西是歐洲的核心，12世紀以後，法國向等級代表君主製過渡，王權逐漸加強，王室領域不斷擴展。13世紀路易九世實行司法改革，把大領主的司法權置於王室法院的管轄之下，教會法院和城市法院審判權受到限製，司法統一。國王代理人代國王辦理事務，為維護國王利益參與民事訴訟和刑事訴訟。從菲力普四世始，國王利益已經從財產利益擴展成治安利益。隨之，王權擴張，國王代理人的工作擴張到檢舉追訴。由此，菲力普四世時的國王代理人被認為是現代意義檢察官的開端。1670年路易十四頒布赦令，在最高審判機關中設檢察官，稱總檢察官，各級審判機關附設一定數量檢察官，行使偵查起訴權。1790年8月14日至10日，“國民議會”通過法令規定：“檢察官是行政機關派在各級法院的代理人”檢察官不再隻是國王利益的代表者，逐漸變成社會公益的維護者。1804年，法國公布了世界上第一部資產階級民法典――《拿破侖法典》。法典規定：檢察官可以為了社會公益而就人的身份證明，結婚，離婚收養，禁治產等民事活動進行幹預，以製止不法行為。並且就以上案件，檢察官可以提起或參與訴訟。法院的裁判，非經聽取檢察官意見，不得為之。1806年法國又製定了《民事訴訟法典》，該法典規定了檢察機關具體對民事活動幹預的職權，明確了在關係到國家安全或與政府有關，與國家公用土地和房地產有關的案件，檢察官均有權參與。現行《法國民事訴訟法典》第421條規定：檢察院作為當事人進行訴訟，或者作為當事人參加訴訟，於法律規定的情形，檢察院代表社會。第422條：在法律有特別規定之情形，檢察院依照職權進行訴訟。第423條規定：除法律有特別規定情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。