城隍應當尊其為神，還是尊其為鬼？這是民間信仰城隍的一個著眼點。所謂“神”與“鬼”，其實都是人身後的結果。據宗教信仰而言，功德圓滿的人可以升仙成神，沒有功德的人在其死後便到陰間去了，就成了鬼。城隍無論是以神而論還是以鬼視之，都是在人死後才能當上城隍。龐玉為隋將，後歸唐，官至工部尚書，幽州都督等職，因他生前對百姓有恩德，死後被百姓奉為城隍。據宋代陸遊在《嘉泰會稽誌》中雲：“城隍顯宇廟，在子城內臥龍山之西南。自昔記載，皆雲神姓龐，諱玉。按《唐書·忠義傳》，實龐堅四世祖也。京兆涇陽人，魁梧有力，明兵法，仕隋為監門直閣。李密據洛口，寢逼王都，玉以關中銳兵屬王世充擊之，百戰不衄。煬帝崩，乃率萬騎歸唐，為越州總管，除梁州都督，召為監門大將軍。卒贈工部尚書，幽州都督。初，玉鎮越、惠澤在民。既卒，邦人追懷之，祀以為城隍神。”會稽，即今浙江紹興。這是最初記述唐人成為城隍的文獻資料。由此也可以看出，城隍從唐代開始便由自然神轉變為人神了。到了宋代，全國上下都有了城隍。宋人趙與時在《兵退錄》中說“鎮江、襄陽、蕪湖等地均以紀信為城隍；隆興、臨江等以灌嬰為城隍；福州、江陰以周苛為城隍；真州，六合以英布為城隍；和州以範增為城隍；襄陽之穀城以蕭何為城隍；興國郡以姚弋仲為城隍；紹興府以龐玉為城隍；鄂州以焦明為城隍；台州供屈坦為城隍；筠州以應智頊，南豐以遊茂洪，溧水以白季為城隍。此外，蘇州祀春申君，濟南祀楊景文為城隍。從這些記載來看，全國各地都有自己的城隍信仰對象，雖然對象不同，但都有一個共同點，就是這些人都是忠義之臣，勇猛之將，多謀之士。人們將他們奉為城隍是對他們的敬仰，也為的是從他們那裏祈求幸福和平安”。
元代文宗天曆二年八月，朝廷給城隍加王及配封夫人，號“護國保寧”，這是唐代以人、鬼、神信仰取代了原有的自然鬼神信仰的必須結果。因此可以說，對城隍的信仰在後來的習俗中應當是對人的信仰，將對人的信仰轉嫁到對神的信仰，所以，神也應享受人的待遇，因此，城隍也就享有了“半副鑾駕”的待遇，當城隍出巡時，有“金瓜”、“鉞斧”，“肅靜”、“回避”等兵杖和牌麵。轎夫也一律穿大襠彩褲，白色外衣，腰紮彩帶。
城隍在全國上下普遍敬奉起來後，城隍本人應當是生前有功之人。能被奉為城隍的人大體來說應當具有以下條件。
一、城隍生前有惠於某一地方的百姓，而被奉為城隍神。如龐玉，“玉鎮越，惠澤在民，既卒，邦人追懷之，祀以為城隍”。
二、城隍生前有一種特殊技能。如《嘉定赤城誌》中雲：“初吳尚書晃妻夢與神遇，生子曰坦，有神變，能興雲雨……祀為城隍神，水旱祈禱多驗。”
三、城隍生前剛直不阿而被封為城隍神。《集說詮真》引《琅琊代醉編》中所載：“杭州城隍周新……上帝以其剛直，命為城隍。”
四、城隍生前為一方之主，死後為當地城隍。《湖南新聞夷堅續誌》後集記載：“趙汝瀾知澧州，鹹淳甲戌五月間，忽謂次子崇簇曰：‘生為太守，死做城隍。’六月初二日晚，衙文字畢，守歸臥片時起浴，浴畢又登榻，雲頭痛。至半夜，忽又雲：‘前日之夢果然，恐不免此行。’……正值長老會鬻說夢，謂適來夢到州衙客位，見廳下有黃額一人，手持敕黃，上書敕付澧州城隍，字甚分明，當皂衣接到案前，趙知府謂，我如何做職事，黃衣直上廳曰：‘帝命不可辭。’知府攜敕入堂。僧說夢未竟，而鳴鍾人至矣，合郡之人，莫不以為然，通守眾官士民軍將列申台府，為之建祀立碑雲。”
五、鬼也可以成為城隍。有民間傳說，一人因賭欠債而投河淹死，成了水鬼。土神讓他在水裏撈三鬥三升螺螄還了賭債便可找替身轉世。有一捕魚老者知道此事後，替水鬼撈了三鬥三升螺螄還了賭債，從此二人成了朋友。三年期限到了，土地對水鬼說，明天有一替身。第二天，水鬼在河邊等著，上遊漂下來一個老頭，水鬼一看，原來是自己的朋友，便將他救了起來。又過了兩年，水鬼又救了一個女人。又過了三年，水鬼又救了一個男子。有一天，土地神手捧公文對水鬼說：“閻王知道你救了人，將此事上奏，玉帝知道後，提升你為城隍。”
從以上這些有關文字記載和民間傳說中可以看出：城隍信仰實際是對人的信仰，所以城隍應當是人。為什麼這樣說呢？朱元璋曾對他的大學士宋濂說過這樣的心裏話：“朕立城隍神，使人知畏，人有所畏，則不敢妄為。”他還公開宣稱：“朕設京師城隍，俾統各府州縣之神，以鑒察民之善惡而禍福之，俾幽明舉不得幸免。”（《續文獻通考·群祀考三》）就是說，朱元璋鼓吹神鬼的威力，不過是用來震懾臣民，為我所用的。但是，將城隍以神而論還是以鬼而論，是很難區分的，不過，老百姓們卻是把城隍當神來看待，稱其為城隍神，為他建廟立祠，供奉他，敬奉他，他也因此而成為神了。
城隍的作用
城隍在明洪武年之前的作用是很大的，而且也很多。自從朱元璋的敕令一下，城隍的作用小了許多，也少了許多。後世對城隍信仰的觀念認為，他主要有以下作用。
一、城隍有停雨放晴的作用。如果遇有連綿久雨的天氣，人們就到城隍廟裏去懇求城隍向上蒼轉呈民間災情，城隍會將這一民情向上蒼呈表上去。
二、城隍會給人間降雨。下雨雖然不是城隍的職責，但每有旱情時，人們就去城隍廟裏舁像出巡。這時，城隍就會將旱情向玉皇大帝表奏上去，以求得下雨的聖旨後，讓龍王給人間降雨。因為城隍是神，玉皇大帝是管神的神，他對地方神的奏請是很重視的，如同陽世間官員向朝廷上表奏章，將地方情況上奏皇帝一樣，它的程序與重視程度都是相同的。
三、城隍有收息作用，據《太平廣記》一百二十四卷載：“唐洪州司馬王簡易者，常暴得疾，夢見一鬼吏，自稱丁郢，執符牒，雲：奉城隍神命，來追王簡易。”收息，即將人之魂靈收去。
四、城隍執掌著生育大權，因此，民間有到城隍廟裏去求子的習俗。
五、發路票。凡是客死他鄉者，在招魂和運送靈柩回原籍時，必須到城隍廟裏去領取路票，拿了路票才能將魂靈引回原籍，否則就成了異鄉之鬼。
六、燒王告。所謂“王告”就是老百姓有不平之事，想要申冤，寫好狀子在城隍爺前焚燒，城隍老爺接狀後，就可以替他“申冤”了。
七、鎮壓災疫。如果發生瘟疫或其他流行病時，抬出城隍像出舁，以鎮壓鬼魅，保護地方太平。
八、住廟祛病。就是說，人如果有了病，就去城隍廟裏求簽占卜，若簽語雲病人受了“邪魔”，就得住進城隍廟裏，認為隻有這樣，“邪魔”就不敢接近病人了，病人也會自然好起來。
九、城隍審案懲惡。陝北民間有俗語說：“鐵匠爐前少站，城隍廟裏少竄。”意思是說鐵匠爐前站多了，會被火花燒了衣裳，城隍廟裏竄多了，會碰上城隍審案時，撞上惡鬼，於人不利。據明代鄭仲夔《耳語》卷四載：“弋陽陳某，有耕牛為人盜去。陳某特窘甚，俯仰無措，因泣訴之城隍神。越三日，盜牛者忽狂語曰：‘城隍差人拘鎖，可救我。’其家多人護持之，都聞鐵索聲。次日複然，隨責杖數十，其人叫痛不已，又鹹聞杖聲。”
清人袁枚在《子不語》卷三《城隍殺鬼不許為□》說：
台州朱氏女，已嫁矣，夫外出為賈。忽一日，燈下見赤腳人，披紅布袍，貌醜惡，來與褻狎，且雲“娶汝為妻”。婦力不能拒，因之癡迷，日漸黃瘦。
當怪未來時，言笑如常，來則有風肅然。他人不見，唯婦見之。
婦姊夫袁承棟，素有拳勇。婦父母將女匿袁家。數日怪不來，遙月餘蹤跡而來……