應對危機 尋求突破
專家論壇
作者：達巍
2013年是美國奧巴馬政府第二任期的第一年。一年來，美國全球戰略出現了哪些動向與新特點？究竟應該如何看待美國戰略走向？美國究竟是處於戰略收縮還是戰略擴張期？其戰略重點究竟是在亞太還是在中東？本文嚐試對以上問題作出回答，並在此基礎上提出美國全球戰略調整背景下中國麵臨的新機遇與新挑戰。
態勢與特點
與過去四年相比，奧巴馬政府第二任期的全球戰略呈現出以下幾個方麵的新特征。
第一，受到內外危機的衝擊與影響，美國全球戰略顯現一種“危機應對”型特征。2013年對奧巴馬政府來說是危機高發年。在美國國內，自動減赤機製從3月開始生效，美國國防預算自“9·11”事件以來首度削減。6月，斯諾登事件爆發，美國與中、俄等國關係麵臨考驗，美國軟實力受到重大衝擊；10月，美國國會兩黨惡鬥導致聯邦政府停擺16天，美國瀕臨國債違約邊緣，並導致奧巴馬再次未能出席亞太經合組織（APEC）領導人峰會。國際上，中東變局持續發酵，埃及局勢、敘利亞危機牽扯了美國外交決策者巨大精力。[1]這些危機貫穿全年，打亂了奧巴馬政府的全球戰略布局，經費削減也對美國全球戰略的實施能力構成影響。
第二，在戰略目標上，從第一任期的大破大立降到立足現實，尋找可實現的現實目標。奧巴馬第一任期曾提出巧實力、多夥伴、亞太再平衡、中東撤軍、無核世界、重啟美俄關係、“伸手外交”等一係列戰略設想和概念。與之相比，奧巴馬二任迄今新的戰略倡議不多。對奧巴馬一直非常熱衷的全球議題，如氣候變化、無核世界等，美投入精力已大幅降低。亞太再平衡戰略在美國國內廣受質疑，國家安全事務助理蘇珊·賴斯不得不在11月20日專門發表亞洲政策講話，[2]但其演講的核心目的已經變為向外界闡述未來三年美國“可實現的目標”，而非提出新的戰略構想。[3]
第三，在戰略手段上，盡量避免使用武力，淡化對外戰略的軍事色彩。2013年敘利亞化武危機盡管已觸碰到美國“紅線”，但美國最終沒有采取武力。這一案例最好地說明了奧巴馬全球戰略慎用武力的特征。此外，美國官方從2013年年初開始，即強調要著力降低其亞太再平衡中的軍事色彩，突出經濟、外交、軍事、價值觀等手段的平衡。[4]這也是美國戰略手段調整的表現之一。
第四，美國全球戰略的地緣重點在亞太和中東之間重新平衡。奧巴馬第一任期在地緣上重點投入亞太的趨勢十分明確。但這一態勢在進入第二任期後有明顯改變。截至2013年12月，國務卿克裏上任九個月以來已經九訪中東。相比之下，克裏迄今僅訪問亞洲五次。奧巴馬無緣APEC、東亞峰會和美國—東盟峰會，這與奧巴馬政府幾年前對布什政府不重視東亞地區多邊機製的猛烈抨擊構成了強烈的反諷。美國內外都有輿論質疑美國亞太再平衡戰略是否已經名存實亡。[5]無論這種變化是奧巴馬政府主觀設計還是被危機連累，美國全球戰略的地緣重點在亞太和中東之間重新平衡應是不爭的事實。
第五，以“規則”為核心，打造未來美國實力優勢。2013年美國全球戰略亦有其進取麵，其中最重要的突破就是“跨太平洋夥伴關係協議”（TPP）與“跨大西洋貿易與投資夥伴關係”（TTIP）兩個高水平的經濟機製。這兩個機製有望在2014年完成談判。日本於2013年3月宣布加入TPP談判，韓國也於11月表示出加入的興趣。美國同時推動這兩個“小多邊”機製安排，意義遠超經濟。整合發達國家、利用發展階段優勢打造高水平的國際製度，可以維持其“製度霸權”優勢。以中國為代表的新興市場國家未來可能麵臨需要按照發達國家條件談判加入新的國際經濟製度的可能。
變化與延續
自2009年當選美國總統後，麵對嚴重受損的美國霸權地位，奧巴馬政府啟動“新政”，其全球戰略呈現了與前任迥然不同的特征。在戰略目標上，奧巴馬政府縮減了霸權目標，從小布什時期美國一超獨霸，轉為維持“最小霸權”，即隻需維持美國作為全球主導大國的地位，不再謀求“大包大攬”；在戰略手段上，從小布什時期單邊主義、黷武色彩轉向“巧實力”，即綜合運用外交、經濟、軍事、價值觀多種政策工具，慎用武力，試圖讓盟國、夥伴國和其他大國分擔更多責任，降低美國維持霸權的成本；在戰略重點上，“好鋼用在刀刃上”，集中精力把有限的資源用在對美國霸權的未來更至關重要的區域和問題上。例如，看到亞太是21世紀的未來，因此推出亞太再平衡戰略。[6]麵對未來衝突和權力政治形態，調整軍力結構和軍力部署，使其向小、快、靈、網絡化方向發展；在網絡空間、國際製度等事關未來國際競爭力的領域，美國加大投入，維持引領地位。簡言之，就戰略目標和手段來看，美國都進入了一個“戰略收縮期”，隻不過這不是全麵退縮，而是麵向未來“退中有進”。在美國認為重要的局部，美國的戰略態勢還是擴張性和進取的。無論是退是進，都是為了重新塑造美國實力地位，為“更新美國的領導地位”做好準備。[7]