談預算法的修訂及其對我國財政預算的影響
製度建設
作者：周思聰 馬滕飛
內容摘要：本文首先著眼於我國預算法的修訂，對比分析現行預算法的不足和新預算的改進之處。其次探究預算法的修訂對我國政府財政預算的影響，預算法的修訂有利於加強政府財政資金的管理，為財政預算製度的建立提供法律保障，有助於有效管理地方債務等。最後，根據預算法的修訂內容，對我國預算法的逐步發展完善提出參考建議：財政支出分類明細化；確保預算法得到有效貫徹執行；加強對財政預算的社會監督。
關鍵詞：預算法 全口徑 預算 地方債務
中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A
引言
我國現行預算法自1995年1月1日正式實施，迄今已20年。隨著經濟社會發展，預算法逐漸暴露出一些不完善的地方，如預算編製不夠細化、預算透明度不足、地方政府舉借債務存爭議等。黨的十八屆三中全會提出的首要任務就是改進預算管理製度，實施全麵規範、公開透明的預算製度。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關於修改預算法的決定，此次修訂實現了我國預算法從“管理法”向“控權法”的轉變，對於建立現代財政預算製度和推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設具有重要意義。
現行預算法的不足
在現行預算法執行初期，正值我國社會主義市場經濟體係發展完善時期，不免帶有當時的一些時代特征。進入21世紀以來，我國特色社會主義市場經濟進入新常態，國家宏觀經濟調控更加靈活，政府財政狀況也更加複雜，在這些形勢之下，現行預算法已經不能緊跟時代前進的步伐，不利於建立現代財政預算製度。
（一）預算編製口徑不全麵
在現行預算法之下，地方財政預算收入主要包括地方所屬企業收入和各項稅收收入，而近年備受關注的地方政府土地收入和債券收入等資金遊離在現行財政預算體係之外，沒有納入預算管理之中，不利於加強對地方財政的監督。
（二）政府預算信息公開機製不健全
美國International Budget Partnership 於2009年2月公布世界各國預算狀況的調查報告《開放預算調查》，該調查根據開放預算指數（OBI）將85個國家分為五個等級，0-20代表提供極少信息或根本不提供信息，21-40代表提供少量信息 ，41-60代表提供部分信息，61-80代表提供大量信息，81-100代表提供廣泛信息。該調查顯示，我國預算透明得分為14，處於最低等級的開放預算，在政府預算信息中僅提供極少信息。
（三）預算編製、審批的時間安排不合理
根據現行的預算法及實施條例規定，地方基層財政部門編製預算報告的時間不足，難以提供全麵科學的預算信息。此外，麵對數萬億元的預算數據，全國人大很難在短時間內完成如此大的財政預算審批。短時間跨度的預算報告編製與審批，容易造成預算信息細節上的忽略，難以完成高質量的預算報告。
新預算法的四大亮點
（一）建立健全全麵規範、公開透明的預算製度
在新的預算法中，第一條就提出建立全麵透明的預算製度，這是規範政府收支行為和加強預算監督的關鍵一環，是我國預算製度的最實質性的進步。在現行的預算製度中，政府是管理預算的重要角色，而新的預算法強調通過全麵透明的預算製度，將政府的權利關進“製度的籠子”裏，使得政府從預算管理者轉變成被管理者和被監督者。
預算的全麵性要求全部的政府資金納入政府預算體係中，不允許存在預算之外的資金。在現行的預算製度之下，預算外收入大量存在，而這部分收入往往成為腐敗的溫床，實行全口徑預算管理，是建立現代財政製度的基本前提。在新的預算法之下，預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算，通過建立由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算構成的政府預算體係，有效實現全部政府資金都納入政府預算管理，實現政府預算的完整性和全麵性。