基於財政分權和財政缺口的土地財政問題分析
製度建設
作者：劉方池 段昕昕
內容摘要：1994年分稅製改革，中央上收財權、下放事權，地方政府出現財政缺口，誘發地方政府尋求預算外財政收入，土地財政成為“第二財政”。本文利用空間經濟學分析各省份土地財政空間相關性，並建立FEM、REM、SLM與SEM模型，利用2004-2011年31省麵板數據進行實證檢驗，通過檢驗發現財政收入分權與財政缺口越高，地方土地財政占比越大，財政支出分權有利於降低地方土地財政水平，此外城鎮化與服務業產值占比對土地財政存在影響。為有效控製土地財政風險，地方政府要改革財稅、土地與官員晉升機製，增加地方政府財政收入，加強監督與管理。
關鍵詞：分稅製 土地財政 財政分權 財政缺口
中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A
引言
改革開放之後，中國的財政體製由計劃經濟時期的“統收統支製”，轉變為地方政府財政收入占主體的“財政包幹製”。1994年，為增加中央財政收入，又進行了“分稅製改革”，“分稅製”下，地方稅占總稅收收入的比重明顯降低，地方政府預算內財政收入大幅度減少。另一方麵，地方政府的事權卻未予以相應減少，從而出現中央和地方政府財-事權明顯失衡，於是為緩解地方政府財政支出壓力和日益拉大的財政收支缺口，地方政府開始尋求包括向中央政府申請土地批租權在內的預算外收入。中國現行法律規定，地方政府出於“公共利益”的考慮和建設可征用農地，中央政府批準地方政府擁有土地征用或買賣權，這樣地方政府便以較低價格從村集體和農戶手中征用土地，再轉手向土地開發商高價出賣土地，以獲取巨大的土地出讓金預算外收入，中國是政治集權、財政分權國家，地方政府官員是經濟與政治參與人，通過低價征地、高價出讓商業用地提高自身收入水平與晉升機會的激勵可能，加劇地方政府實行土地財政。地方政府過度依賴土地財政，將導致中國經濟發展中的資源配置狀況進一步惡化、耕地銳減、將固化傳統的外延的粗放的經濟增長方式與惡化已經十分嚴重的社會收入分配狀況，從而最終動搖經濟發展所必需的社會和諧穩定環境和基礎。
文獻綜述
國內外學者對中國土地財政原因觀點各異，其中蔣震和邢軍（2011）、劉錦（2010）、吳群和李永樂（2010）、Wang（2013）、Sha Kaixun（2006）認為主要包括分稅製背景下地方事-財權不匹配、官員晉升錦標賽、土地與財稅製度缺陷及監督不足、經濟發展模式缺陷和地方債務論等；陳誌勇和陳莉莉（2012）、錢忠好等（2007）、林燕解（2010）、周昕皓和胡妍（2010）認為地方政府過度依賴土地財政不利於經濟良性發展，容易誘發尋租問題，加速政府腐敗問題，中國土地可用麵積有限，人均耕地麵積低於世界平均水平，土地財政不具有可持續性，不斷減少的耕地麵積將引發中國糧食安全問題；朱青（2010）、戴雙興（2009）、
陸銘（2010）認為中國土地可用麵積有限，土地財政不具有可持續性，要建立一個科學的轉移支付機製，開征物業稅，監督與管理地方土地財政，並允許農地入市交易，提高征地補償標準，降低地方政府對土地財政的依賴性。
理論分析
（一）地方政府土地財政收入情況
東部地區土地財政收入絕對量與相對量均位於全國最高水平，江蘇省2011年土地財政收入為5460.61億元，相當於西部12個省總和，土地財政收入占總財政收入的比重為86%；北京、天津、上海與海南改革開放之後經濟發展處於全國前列水平，城市化建設基本完成，自身行政麵積較少，可征土地麵積有限，土地財政收入絕對量與相對量在東部地區位於中下位；廣東省是中國製造業中心，城市化率較高，可征建成土地麵積較低，土地財政收入呈穩步下降的趨勢；河北省土地財政收入絕對性與相對量在東部均位於末位水平。
中部地區土地財政收入絕對量與相對量都呈上升的趨勢，安徽省土地財政收入增長幅度較高，2011年其絕對量與相對量分別為1486.77億元、45.35%，為中部地區最高水平；其次是河南與湖北省，2011年土地財政收入均超過1200億元，土地財政收入提升速度較快；江西、湖南與吉林三省土地財政收入絕對量與相對量位於中間水平，山西省是能源大省，經濟發展水平相對較高，地方政府財政收入充裕，對土地財政依賴性相對較低。
西部地區由於自身地理位置與環境限製，經濟發展水平緩慢，地方本級財政收入水平較低，財政缺口較大，需要中央給予轉移支付補助，財政一般用於“吃飯財政”，其土地財政絕對量與相對量均位於全國末尾水平，其中內蒙古、四川、重慶與雲南省土地財政收入相對較高，雲南省2011年土地財政收入1135.77億元，占總財政收入比重為40%，絕對量與相對量增長速度較快；西藏、青海與新疆土地財政絕對量與相對量位於全國最低水平，2011年西藏與青海土地財政收入不超過100億元，土地財政收入占比低於10%，中央政府給予轉移支付補助彌補財政缺口；陝西省地方政府采取一係列措施發展本地經濟，工業化水平不斷提升，財政缺口呈下降的趨勢，土地財政收入絕對量與相對量水平均較低。