非營利組織在推進國家治理現代化中的角色及作用
政府與公共管理
作者：王英偉
摘要：隨著當前我國民主化程度的不斷提升，利益多元化趨勢的逐步演進，國家治理理念的轉變成為必然趨勢。充分發揮非營利組織的作用是完善國家治理體係提高治理能力現代化的一個重要的突破口。當前非營利組織力量逐漸壯大，在溝通政府與民眾、發展民主政治、優化國家治理體係、提升治理能力中所扮演角色的重要性日漸凸顯。因此建立健全非營利組織與政府的合作機製，是我國培育市民社會、推進社會主義民主化的必由之路。當前二者在合作中仍存在非營利組織被邊緣化，合作積極性不高，合作機製不健全等問題。因此非營利組織角色作用的充分發揮離不開政府對自身角色的積極調整，以及二者合作關係路徑的疏通。唯此，非營利組織才能在國家治理體係及治理能力現代化發展中發揮其應有的作用。
關鍵詞：非營利組織 國家治理 政府 民眾
黨的十八屆三中全會，全麵總結了我國改革開放以來的寶貴經驗，深入分析了我國所處的時代背景及國際、國內的形勢變化。提出了下一階段改革的總體目標，即“完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”。這一目標為我國社會主義持續健康穩定發展指明了改革的方向和總體路徑。這一提法中強調改革要以治理體係和治理能力的現代化為重點改革方向，集中體現了我國治國理政理念的深刻變革。相對於以往的社會管理，治理現代化更強調治理過程的溝通性、協調性、親民性，治理方式的人文化、民主化、協作化，治理主體的多元化、平等化。從而形成政府與民眾的雙向互動態勢。而非營利組織在這一互動過程中便起到了催化作用。
1. 非營利組織在溝通政府與民眾中的角色分析
1.1 非營利組織與政府的關係
政府在推進國家治理體係的完善和治理能力的提升中起主導作用。因此，要充分發揮非營利組織的作用就要協同處理好其與政府的關係。政府與非營利組織的關係處理的症結在於如何找到二者合作的共通點或最佳切入點。愛特（Hechter）指出“合作機構的出現需要滿足兩個條件：一是，個人無法用自己的力量製造某些物品或達到某種目的，必須要通過集體的力量；二是，必須要有一定的控製機製使‘搭便車’的現象不容易產生。”[1]當前無論是政府還是非營利組織都掌握有一定的資源，而資源的所有權成為雙方能夠合作談判的基點。即政府及非營利組織在與對方合作的過程中，能夠達成滿足使自身功能完善發展的利益訴求，且在一定程度上規避由其單獨處理某些項目時所反映出來的弱點或缺陷。
現階段已有不少學者對政府與非營利組織合作關係的具體形式提出了自己的看法。如汪錦軍認為，政府與非營利組織在公共服務中存在三種合作關係模式，即協同增效，服務替代，和拾遺補闕。協同增效即是對政府與非營利組織均無法單獨完成的事務領域，兩者進行合作，以達到提高公共服務效益的目的；服務替代即由非營利組織替代執行原由政府提供的某些公共服務項目。拾遺補闕即是政府與非營利組織在公共服務的提供上資源共享、互為補充。[2]
本文認為，非營利組織與政府兩者關係的協調，從屬於社會權利及資源的整合配置領域。在利益驅動機製的作用下形成政府與非營利組織的具體合作關係模式。黑格爾在論述社會中人與人的相互關係的本質時指出“普遍的交換關係造成了普遍的依賴關係，各個主體之間互為目的和手段，但是如果他不同別人發生關係他就不能達到他的全部目的。因此，其他人便成為特殊的人達到目的手段。但是特殊目的通過他人的關係就取得了普遍的形勢，並且在滿足他人的同時，滿足自己。”[3]社會是追逐利益的場所，在相互交換、依賴中達到自身目的。雖然政府與非營利組織其本身更加追求社會效益最大化，但仍然存在一個達成自身目標的利益和價值追求。因此，在分析政府與非營利組織的關係中我們也認為，政府與非營利組織之間存在一方謀求執政的長期性、穩定性和另一方追求其所代表的群體利益最大化的利益驅動機製。而在此基礎上形成了具體的互動與博弈模式。本文認為政府與非營利組織關係的協調中應當至少包含以下三個方麵即：協同治理關係、托管治理關係和補充治理關係。
1.1.1 協同治理關係
協同治理關係又因雙方合作治理時間的長短分為應急性協同治理和常規性協同治理。應急臨時性協同治理模式存在雙向的互通關聯。此模式中不存在政府單方麵的權力授予及政策指示而是雙方就某一事件，以實現共同目的為基礎來達成相互合作的狀態。其中應急性協同模式中，就某一突發性、臨時性的事件，雙方利用臨時簽訂協議的辦法，在某一時間段內，互通資源、共享信息，以達成維護其所代表群體權益與利益的目標。例如，在南方冰雪災害中，紅十字會、壹基金等非營利組織在災區與政府達成臨時性的救災協議。雙方發揮其優勢，共享人財物及信息資源，以解決突發性問題。應當指出的是在這一治理關係中，政府與非營利組織是在共同尊重對方主體地位的條件下達成一致。常規性協同治理即政府與非營利組織在日常事務及行為活動上有持久的常規合作。其往往以製度或契約的方式，定義雙方在日常協同配合上的辦法及行動方式。甚至在願景及戰略上均有較為長遠的合作機製和規範。在此種治理模式中，雙方聯係具有常規性，關係密切。非營利組織作用的發揮也往往能夠在一定程度上得到政府強有力的支持。但在另一方麵，非營利組織的行動方案也不得不顧及政府的意誌。