第五章 社會保障理論與製度演變2
二、建立城鄉銜接的社會保障製度
（一）城鄉二元社會保障製度的形成
1. 城鄉二元社會保障製度的形成曆程
自1949年以來，我國形成了城鄉分割的二元社會保障體製：城市形成了以就業為中心的、較為完整的社會保障體係；而農村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體係。無論在社會保障的項目上還是在保障的水平上，城市和農村的社會保障具有巨大的差異，中國的社會保障製度在城市和鄉村之間有一條明顯的鴻溝。
（1） 以就業為中心的封閉的城鎮社會保障體製的建立
1949年9月，具有憲法效力的《中國人民政治協商會議共同綱領》第32條規定在企業中“逐步實行勞動保險製度”。根據這一規定,1951年2月20日中央人民政府政務院(後稱國務院)頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。這是新中國第一個有關社會保障的法令。法令規定首先在職工人數100人以上的國營、公私合營、私營以及合作經營的工廠、礦山及其附屬單位實施勞動保險，對鐵路、航運、郵電的各企事業單位及其附屬單位也應施行。經過1952年1月2日以及1957年的兩次修改，我國基本上建立了麵向城市企業職工的勞動保險體係。當時我國企業職工勞動保險(即社會保險)涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養直係親屬的有關待遇。除失業項目外,其它在發達的工業化國家尚存在的各社會保險項目,我國的社會保險都包括了。
（2） 依托於集體的農村社會保障製度的建立
新中國成立後，農民並沒有像城市一樣建立起社會保險，而是建立了一套建立在集體經濟之上的集體保障製度。當時，農村的土地歸集體所有，並有集體統一經營，人們參加集體勞動，平均分配勞動報酬。根據毛澤東的指示，中國農民生、老、病、死就基本上依靠集體經濟力量給予保障，僅僅當其完全喪失勞動能力,這時,他們才退出農業生產勞動,回到家庭由家庭具有生產能力的成員負責其基本的生活品供應。而對一些沒有勞動能力,且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,則由生產集體實行五保,即保吃、保穿,保醫、保住、保葬(兒童保教)。針對其他農民的醫療需求,從1958年開始,我國在絕大部分農村地區實行了合作醫療製度。這種製度和城市企業職工的醫療保險具有本質的不同。後者能夠滿足職工的基本醫療需要,而前者則不能。農民有病,特別是患了大病,取自合作醫療製度的幫助實在是微不足道的,仍主要是來自家庭。
從以上可以看出，農村的社會保障製度采取了一種和城市完全不同的方式，就社會保障的核心保障社會保險而言，農村根本就沒有建立，因此我們可以斷定中國的社會保障製度是一種城鄉分割的二元社會保障製度。
（3）二元社會保障製度的進一步強化
中國的二元社會保障製度伴隨著中國的改革開放而得到進一步的強化。自1978年改革開放以來，農村的集體經濟解體，這也就意味著原有的集體保障消失了，而新的農村社會保障體係還沒有建立起來，這時農村的生活保障其實就是一種家庭保障，並不是現代意義上的社會保障。而在城市，國家積極配合市場改革的需要，加緊了城市社會保障製度的改革，使得城市社會保障體係進一步完善。就這樣，中國二元社會保障製度在新的曆史條件下不僅沒有得到解決，反而進一步強化了。
其實，在城市社會保障製度進行改革的同時，農村的社會保障製度也在進行改革，隻是農村的改革遠沒有達到實效，而且現在又陷入了停頓狀態。以養老體製改革為例，從時間上看，農村養老體製改革最初試點基本上與城市同步。從1986年開始，農村探索性地開展了建立社會養老保險製度試點工作。這項試點率先選擇在經濟發達地區。經過這個階段的工作，1991年6月，民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，確定以縣為基本單位開展農村社會養老保險。但1998年以後，農村養老體製改革工作陷入了停頓狀態。政府機構改革將農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。
城市社會保障製度改革“昂首前進”，而農村社會保障製度改革卻是“舉步維艱”，就這樣，城鄉社會保障之間的那條鴻溝越拉越大。統計表明,1991—2001年城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經達到某些發達國家1970年代的社會保障水平,而農村僅為0.18%,城市人均享受的社會保障費用支出是農村居民的90倍之多(楊翠迎,2004)。另據計算,城市醫療保險的人均享受水平在1990年代的後期達到400—500元,而農村從中央和地方政府得到的醫療補貼人均僅有0.0125元。2002年的農村養老保險全部收入僅32億元,平均享受水平僅為城市的0.72%(王誠,2004)。
中國有2億多的進城務工人員，雖然他們從事非農業的生產活動，麵對的是非農業生產風險，但是卻把他們作為農民對待，因此有關他們的保障和生活在農村的農民一樣沒有建立起來。比如，我國最早建立經濟特區的深圳市1998年底外來勞務工人數達231萬人,是戶籍人口職工(60萬人)的近4倍,共中77%來自外地鄉村。該市針對外來勞務工的社會保障項目截至1996年底除工傷保險投保率達到75%外,醫療保險參保人數僅9萬人,養老保險17萬人,對外來勞動力提供的社會福利幾近為零。
2. 我國城鄉二元社會保障體係形成的原因
我國二元社會保障體係與我國二元經濟、社會結構相適應。我國在從傳統社會向現代社會轉型過程中，城鄉二元經濟、社會結構將長期並存，城鄉二元社會保障體係便是反映這種差異的一種製度安排。
（1）我國的城鄉二元經濟結構決定城鄉二元社會保障體係
城鄉二元社會保障體係的形成是適應工業化的要求而建立的。從發達國家的經驗看，工業化是城市化和社會結構轉型的基本動力，也是社會保障體係演變的主要原因。工業化以機器大工業生產代替傳統手工業生產為特征，工人是社會化勞動分工體係的一分子。當工人離開土地和農村，流動到城鎮和工廠從事工業及相關產業勞動時，他們的勞動成果絕大部分歸雇主或國家，小部分以工資的形式分配給工人作為生活來源。。但工業化使他們麵臨更大的風險，憑借其自身力量無法使他們繼續保證正常的生活和工作。這些風險一旦由個人擴大到集體甚至整個社會，就很可能形成社會的不穩定因素。因此，為工人建立起與大機器工業生產形勢相適應的社會保險製度就成為一種客觀需要。如果說西方國家社會保險製度的建立是工業化的一個結果，我國的社會保險製度在相當程度上可看作工業化的一個組成部分，是國家適應客觀要求而主動實施的，但由於沒有先例可循，使這樣的製度從開始就留有隱患。從我國的實際看，建國初期開始實行的工業化戰略是為加快發展工業，鞏固國防。由於工業化戰略的重要性使重工業的發展優先於農業等其他產業，以勞動保險為核心的城鎮職工社會保障體係的建立就是為適應這樣一種工業化發展的需要。當時，我國企業職工勞動保險涉及生、老、病、死、傷等項目及職工供養直係親屬的有關待遇，除失業項目外，其他發達國家尚存的社會保險項目，我國的社會保險都包括了。而且由國家和企業繳費，個人不繳費，在這種製度下，職工的各種風險得到保障，雖然與真正意義上的社會保障還有很大差距，但它適應了當時國家的發展形勢。由於農業的地位次於重工業的發展，農民的保障製度化也相應的次於城鎮職工。之所以沒有形成農村規範的社會保險製度，一方麵是因為農民憑借土地可獲得基本的生存保障，加之農村具有悠久的家庭保障的傳統，“養兒防老”是農民麵對老年風險采取的主要對策。另一方麵，是為保證工業化的順利進行提供相應的原料、農產品和資金。由於建國初的國際環境，我國沒有大規模利用外資的條件，隻能依靠自身積累，除工業自身積累，主要靠農業積累，農業既要為工業提供原料、資金，還要為城市人口提供食品，國家通過這樣的工農業產品價格“剪刀差”，征收農業稅與實行糧食統購統銷政策支持工業發展，因此，為農民建立與城鎮工人一樣的社會保障製度就不可能。國家是采取集體保障和家庭保障相結合的方式，使農民雖然無法享有與城鎮工人一樣的保障，但也能維持基本生活。1978年後，隨著農村聯產承包責任製的實行和鄉鎮企業的發展，農民的生活水平較之改革開放前有很大改善。但農村保障體製並未完善，經濟收入的提高麻痹了農民對社會保障的需求。當改革重點由農村轉向城市，尤其是國企改革的深化，使城鎮職工原有的保障體係麵臨衝擊，所以城鎮職工的養老、醫療、失業等保險製度都進行了相應調整，還建立了城鎮居民最低生活保障製度。而農村，養老保險製度試行不利，新興的合作醫療製度尚未規範化，最低生活保障製度缺失。隨著經濟發展和社會進步，城鄉的收入差距也進一步拉大。作為維護社會公平、縮小貧富差距的社會保障製度並未在農村發揮應有的作用，反而由於農村缺乏完善的保障製度使城鄉差距實際上更加拉大。農村人口將不得不在麵對原有的養老、疾病、貧困等風險的同時麵對市場化和國際化的風險。
（2） 我國的二元社會結構決定城鄉二元社會保障體係
所謂的二元社會結構是指我國在計劃經濟體製下形成並發展起來的相對獨立的兩大社會單元――城市居民和農村人口，他們在勞動、收入、消費、教育、生活等方麵存在著巨大的差異，這種差異的標誌就是農業與非農業戶口。我國的二元社會結構是二元社會保障體係形成的直接原因。隨著第一個五年計劃的完成，我國計劃經濟的框架已基本建立，由於選擇優先發展重工業的戰略，麵臨一係列問題。一方麵，重工業本身屬於資金密集型產業，吸納勞動力的能力有限。所以，工業化無法使農村剩餘勞動力實行產業轉移，甚至連城市就業也麵臨壓力。因此，政府不得不采取行政手段使大量農村富餘勞動力留在農村，同時，動員城市青年到農村去，這樣既緩解了城市的就業壓力又支援了農業生產。另一方麵，由於當時的國情，重工業無法通過自身完成資本積累，而隻能依靠農業，通過工農業產品“剪刀差”獲得重工業發展的資金。工農業產品交換中的價格扭曲，使享受低價農產品的人口隻能是少數以工資為主要收入來源的城市居民。而政府為了維持低工資製度，又不得不向城市居民提供大量的各種補貼，但有限的財力迫使政府隻能向有限的人口提供補貼，在這種情形下，城市本身人口日益飽和。因此，政府隻得限製農村人口進城以控製城市人口數量，並將部分城市人口輸送到農村，從而減輕城市就業以及基本生活資料供應、住房、交通、公用事業等多方麵的壓力。1957年12月18日，中共中央、國務院聯合發出《關於製止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門密切配合，通過嚴格的戶籍管理製止農村人口盲目外流找工。1958年1月，我國第一個戶籍管理法規――《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布。《條例》正式確立了戶口遷移審批製度和憑證落戶製度，首次以法規形式限製農村人口遷往城鎮。這表明，政府限製農民進城的二元戶籍製度開始以立法形式正式確定下來。此後近20年間，我國發布一係列法規以及規範性文件等，限製農村人口遷往城鎮，建立了以嚴格限製人口自由流動為特征的二元戶籍製度。戶籍製度建立後，逐漸形成了城鎮和農村二元的社會結構。農業和非農業人口的限製，人為的將中國劃分為城鎮和鄉村兩個世界。對於人們流動的限製使得出身很大程度上決定了一個人一生的基本生活軌跡。農業人口的就業被限製在了農村，盡管有大量的富餘勞動力需要轉移。同樣，教育質量和升學也因此受到限製，社會保障的獲得更和戶口製度緊密聯係。城鎮建立了比較完善的勞動保險製度，城鎮職工還享有企業提供的福利。而農村，除了合作醫療和“五保”製度外，僅僅依靠集體和家庭保障來抵禦各種風險。城鄉社會保障水平存在很大差距，而城鎮戶口就是能否獲得城鎮社會保障的決定因素。二元戶籍製度是計劃經濟的產物，與計劃經濟時期的社會發展相適應，曾在特定的曆史時期起了積極的作用，但隨著以市場為導向的經濟體製改革，其弊端日益明顯。它造成的二元社會結構不但是形成二元社會保障體係的原因，在某種程度上它又影響和阻礙了社會保障體係的發展和完善，公平是當代社會保障的精髓之一。戶籍製度人為地對農業和非農業人口的劃分使社會保障體係安排分割化，為采用兩種不同水平的社會保障製度提供了根據。但城鄉保障水平的巨大反差有違社會保障的本質。