第六章 充分就業與社會保障製度建設3
三、山西省失地失業農民社會保障對策
隨著城市化與工業化進程加速，再加上農村土地製度的改革，大量農民因各種具體原因失去了原有的土地。山西省農民失地問題同樣比較嚴重。解決好失地農民的社會保障問題，不僅是關係到農民就業與生活問題，也是關係到社會秩序穩定、社會和諧發展的問題。
（一）山西省失地農民狀況
隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，山西省城市化的步伐也在加快。在這一進程中，征占農村土地的麵積越來越大，失地農民也越來越多。由於各方麵的原因，一部分農民失地又失業，成為新的困難群體，社會矛盾凸顯出來。
1. 山西省農民失地基本情況
據山西省勞動保障廳有關調查顯示[為140萬失地農民尋保障 新浪網 http://news.sina.com.cn/c/2005-09-27/03157043240s.shtml]，2001年至2005年，山西省被征用土地達44萬畝，涉及農民達140萬人；而2006年，全省建設占用耕地達到19.17萬畝，土地征收總麵積6817.82公頃，農用地總麵積4942.74公頃，耕地4329.09公頃，安置農業人口9.25萬人。被征用土地主要用於城市和工礦企業的改擴建、築路、高科技園區、居民宅地、國家大型水利工程等項目的興建。我省被征地農民分為三種：一種是土地全部被征用並轉為非農戶，全省涉及8.7萬餘戶，21．3萬人；一種是原有土地被全部征用，仍為農戶，由村委會調劑，又獲得土地，全省共15萬戶，68萬人；再一種是部分土地被征用，仍為農戶，全省共15.4萬餘戶，5萬人。這三種失地農民土地被廉價或無償征用後，僅得到很少的補償，基本沒有社會保障。另外，國家修建黃河小浪底水庫，我省因部分耕地被淹，涉及安置人口4.2萬人，還有前幾年一批小城鎮人員因農轉非而失去承包土地的機會，這些人員的社會保障仍是“空白”。由於沒有最新統計數據，但是我們可以推斷，從2005年到2009年，山西省新產生的失地農民人數會大量增加。在未來的一個較長時期，這一現狀都不會改變。
2. 失地農民麵臨的主要問題
（1）基本生活保障問題
??? 農民失去土地後，應該說不再是普通意義上的農民，但又不同於城市居民，成為邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣的社會保障，處於社會保障的真空地帶。他們一般自身文化低、缺乏專業技能，就業比較困難，家庭收入不穩定，依托家庭保障模式越來越受到衝擊。許多家庭靠征地補償款維持生計，過幾年補償款“吃”完了，生活也就沒有保障了。
???? （2）失地農民的養老、醫療保障
目前農民還主要是依靠子女養老，由於多數失地農民在就業、收入等方麵的不穩定性，許多失地老人的子女在失地後收入、生活水平下降，大多數老年家庭是以征地補償款來維持生計，可是，幾年之後征地款花光了，生活該出現困難。年紀較大的失地農民普遍對自己的養老、醫療問題擔憂。完善農村社會保障體製，切實做好失地農民的養老、醫療保障工作，使失地農民老有所養、老有所醫，才能解決農民的後顧之憂。
（3）失地農民的就業問題
應注意的是，許多40歲以上的勞動力再就業非常困難，而他們卻肩負著子女的教育、父母的養老、自己將來的生活三重重擔，僅以獲得的遠低於土地原價值的征地補償款來解決這些問題是絕無可能的。讓失地農民就業，轉變工作環境，解決失地農民的培訓問題，增加技能培訓，是當前和今後切實需要解決的問題；
?（4）教育支出大，失地農民不堪重負
據國家統計局山西調查總隊調查顯示[ 山西農村人均純收入增幅已經連續6年低於城鎮居民 人民網http://sx.people.com.cn/GB/channel2/26/200612/31/19177.html]，2000年起，山西省農村居民人均純收入增長幅度已經連續6年低於城鎮居民。1999年城鎮居民人均收入為4342.6元，農村居民人均收入為1972.62元，城鄉居民收入比為2.20：1；到2005年，城鎮居民人均收入達到8913.9元，農村居民為2890.66元，城鄉居民收入比已經擴大到了3.08：1。據統計，2006年，山西省居民人均純收入10027.7元，農民人均純收入3180.92元，2007年山?西省城鎮居民人均可支配收入11565.0元，而農村居民人均純收入3665.7元。目前讀中學一年學雜費超過一千元，讀中專、大專、本科的費用一年至少要六千元，一些農民家庭本來已難以承受，失地後隨著一些家庭收入的降低，更是陷入這樣一個怪圈：一方麵，未來沒有土地作保障，必須使子女擁有除農業外的一技之長，使其有工作可做，能夠謀生；另一方麵，現時的土地被征獲得的補償款過低以及失業等所造成的收入的下降，又無力支撐子女的教育。因此，不少失地農民家庭不得不為了子女的教育向親戚朋友舉債。
（5）失地過程中的補償問題
上述問題的出現，直接原因在於農村土地補償製度的缺陷。
補償費不到位現象時有發生——失地農戶對補償費用不到位普遍不滿，在調查的失地農戶中有90%的農戶對政府的補貼沒有及時到位有意見。大批失地的勞動力找不到合適的就業門路，賦閑在家，對農村穩定和農民增收產生不利的影響。
征地補償標準過低、補償方式單一——根據現行《土地管理法》的規定，征用耕地的補償費用為該土地征用前三年平均年產值的6到10倍，是土地補償費和安置補助費的綜合不得超過土地征用前三年平均年產值的30倍。按照該標準，農民的征地補償和安置補助按目前農村居民人均生活費支出計算，隻能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持3年多的生活。
另外，調查表明，如果征地成本價為100，被征地收益的分配大致為：農民5%到10%，村級組織占25%到30%，企業占40%到50%，各級地方政府占20%到30%；而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國對失地農民的安置補償大部分以貨幣補償為主。貨幣補償隻能解決失地農民的近憂，難以化解遠慮。
3、大量農民失地挑戰農村社會保障製度
農村的集體土地，不僅是農村居民的生產資料，而且發揮著農村社會保障的功能，為農民提供就業機會和生存條件。而失去土地的農民不再是普通意義上的農民，但又不同於城市居民，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣完善的社會保障，處於社會保障的真空地帶，成為邊緣群體。
據國家統計局山西調查總隊調查顯示[ 山西農村人均純收入增幅已經連續6年低於城鎮居民 人民網http://sx.people.com.cn/GB/channel2/26/200612/31/19177.html]，2000年起，山西省農村居民人均純收入增長幅度連續6年低於城鎮居民。1999年城鎮居民人均收入為4342.6元，農村居民人均收入為1972.62元；2007年山西省城鎮居民人均可支配收入11565.0元，而農村居民人均純收入3665.7元。收入水平較底、個人資產極少的農民在失去土地之後，從基本生活到醫療養老等方麵均麵臨巨大挑戰。
土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。在當前社會就業壓力增大、社會保障製度還不健全的情況下，部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，在就業、子女教育等方麵又享受不到優惠政策，導致失地農民轉化為城市貧民。隨著國有企業改革的不斷深化，企業用工逐步市場化，政府對失地農民就業安置的渠道越來越少，失地農民就業形勢非常嚴峻。此外，政府補償標準偏低，難以維持失地農民的長遠生計，且由於征地補償被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。失地農民由於在生活、就業、醫療等方麵的不穩定性，使家庭保障模式越來越受到衝擊，迫切需要建立針對失地農民的社會保障製度。
（二）山西省對失地農民的補償辦法及保障政策
近年來，山西省政府以及各地市也積極探索解決失地農民的社會保障問題。根據國土部《關於完善征地補償安置製度的指導意見》、《中華人民共和國農村土地承包法》和《土地法》以及其他相關法律法規，山西省不斷出台政策，推動山西省失地農民社會保障製度的建設。
2004年11月，為使被征地農民在征地後生活水平不降低，保護他們的合法權益，山西省確定了新的征地補償標準。在執行新的標準時，省國土資源部門將製定省城內各縣市耕地的最低統一年產值標準，土地補償費和安置補助費的年產值倍數將按照被征地農民原生活水平不降低的原則確定。
假如征地補償安置費用不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的要提高倍數；不足以使被征地農民保持原有生活水平的政府將從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。
在有條件的地區，省國土資源部門將製定各縣市征地區片綜合地價，實行征地補償。製定區片綜合地價應考慮地類、產值、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關係、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素。
征地過程中必須嚴格履行法定程序，特別要保護被征地農戶的知情權，並將征地用途、位置、補償標準、安置途徑等以書麵形式告知被征地農戶，但是在告知後凡被征地農戶在擬征地上強栽、強種、強建地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。
《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》於2005年10月17日省人民政府第57次常務會議通過，2005年12月1日起施行。省人民政府批準製定各設區的市、縣征地的統一年產值標準或者區片綜合地價時，應當充分考慮當地農民生活水平。依法支付的土地補償費和安置補助費，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，應當增加安置補助費，確實保護農民的利益。征地單位應當在征地補償安置方案批準之日起３個月內將征地補償費全額支付給被征地農戶；經被征地農戶同意，也可以與被征地農戶約定分期支付征地補償費。征地補償費用沒有足額到位前，國土資源部門不得發放建設用地批準書，不得辦理供地手續，征地單位不得強行使用土地，項目不得開工建設，被征地農戶和農村集體經濟組織有權繼續使用土地。
山西省勞動和社會保障廳2007年9月24日發布《關於做好全省被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》，把被征地農民納入社會保障範圍，並對被征地農民進行就業培訓，使被征地農民至少掌握一項就業技能。山西省將采取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計，他們按自身的實際情況既可以參加城鎮企業職工基本養老保險，也可以參加農村社會養老保險，參加農村社會養老保險的保障標準原則上不得低於當地城市居民最低生活保障標準。
在城市規劃區內，要將被征地農民納入統一的失業登記製度和城鎮就業服務體係。未就業的被征地農民可到當地公共就業服務機構辦理失業登記，並領取《就業失業證》；在城市規劃區外，要拓寬農村就業領域和空間，發揮小城鎮吸納被征地農民就業的優勢，做好被征地農民的就業工作。
納入農村社會養老保險的被征地農民範圍為：城市規劃區外所有符合參保條件的；在鄉鎮企業就業的；城市規劃區內征地時已進入供養年齡段和仍為農業戶口自謀職業或靈活就業的；對征地時已年滿60周歲進入供養年齡段的，其養老保險資金足額到位後，按規定逐月領取養老金；對征地時處於勞動年齡段(16—59周歲)的，按國家政策規定籌集和繳納保費，待進入供養年齡段後，按標準逐月領取養老金；對征地時未達勞動年齡段(不滿16周歲)的，按征地補償規定一次性發給安置補助費；對未達或處於勞動年齡段的被征地農民按本辦法執行後，願意參加新型農村社會養老保險享受更高水平養老保障的，可積極組織其參保、續保。被征地農民養老保險所需費用，由農民個人、農村集體經濟組織和當地政府共同承擔。參保的被征地農民從年滿60周歲的次月起按月領取養老金。