第六章 充分就業與社會保障製度建設4
四、山西省城鄉居民最低生活保障
最低生活保障製度作為社會救助的現代化，是國家以法律的形式保障社會成員的生存權。尤其在經濟、社會轉型的變革時期，造成貧困的原因中社會因素會更多的大於個人因素。所以，對於國家和社會來說，最低生活保障製度不僅僅是其不容推卸的社會責任，更是保障公民的基本生存權、維護公民尊嚴、保障社會穩定、縮小貧富差距、緩解社會矛盾的最後一道安全網。
2010年12月13日，“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”正式獲批，標誌著我省的經濟發展進入新的“全省域、全方位、係統性”資源型轉型綜合改革階段。根據黨的“十二五”規劃《建議》提出的“以科學發展為主題，以加快轉變發展方式為主線，實現經濟社會又好又快的發展”的目標，實現建設資源節約型和環境友好型社會，統籌城鄉發展，保障和改善民生。可見，改善和保障民生是我省轉型發展的出發點和落腳點。
（一）我國最低生活保障製度概述
1.概念
最低生活保障製度(簡稱“低保製度”)指的是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目標的社會救助製度，它根據維持基本生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每個公民當其收入水平低於此線時就有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助。這一製度自實施以來，對保障城市居民基本生活、維護社會穩定和促進經濟發展都發揮了重要作用，被譽為“最後的安全網”。
農村低保製度是由國家和集體對農村居民家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的貧困人口實施現金或實物救助的一項社會保障製度，是農村社會救助製度的主體，是我國社會保障製度重要的組成部分。農村低保的概念與城市低保大致相同，所不同的有以下幾點：①保障對象是農村的特困居民，當前主要是缺乏勞動能力、難以通過生產幫扶而脫貧的常年生活困難家庭；②計算家庭收入一般以年為單位，即家庭年人均收入低於當地最低生活保障標準的；③保障標準也是以年為單位計算，原則上定在不低於國家公布的絕對貧困線（2005年為683元）。今後隨著經濟發展和物價水平提高，相應調整；④初始階段堅持低標準進步，窄範圍施救，逐步拓展的原則，隨著經濟增長和社會發展，可適時提高保障標準，擴大保障範圍；⑤堅持個人申請，組村調查、評議和張榜公示，鄉鎮抽查審核，縣級民政部門審批的工作程序；⑥資金發放一般每季度一次。其他資金來源渠道、實行屬地、動態管理、分類施保、補差救助都與城市低保相同。
2. 我國城市最低生活保障製度的演進曆程
20世紀的最後10年，由於經濟全球化和亞洲金融風暴的影響，以及向市場經濟體製急劇轉軌和企業改革的逐步深化，再加上我國的社會保障安全網本身的脆弱和不足，在城市中迅速形成了以失業人員、下崗職工和一部分被拖欠養老金的退休人員以及他們的贍養人口為主體的城市貧困群體。按照國際經驗，對付社會、經濟結構調整而導致的較大規模的貧困問題，最有效的社會保障製度不是社會保險而是社會救助。然而，我國傳統的社會救濟製度卻因其所存在的救濟範圍有限、救濟標準偏低和救濟經費不足等缺陷而難以承擔此重任。要使社會救助製度真正成為與市場經濟相配套的“最後的安全網”，必須進行製度改革與創新。因此，我國的最低生活保障製度便應運而生。
城市居民最低生活保障製度在1993年由上海市人民政府首創, 經過多年的試點、推廣和普及階段後, 1999 年9月,國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》, 並於1999年10月1日正式實施, 從而使最低生活保障工作得以規範化和製度化。經過十多年的實施和探索,城市居民最低生活保障製度得到了不斷完善, 大大緩解了我國目前的城市貧困問題。城市低保從產生到現在已有10多年了。從10多年來的全過程看，大體可分為三個階段：
第一階段為探索和產生階段（1993年初—1997年初）
城市低保最早產生於90年代初期的上海市。當時，上海市正承受著從計劃經濟向市場經濟轉型的巨大壓力，四種情況使它們難以麵對：第一，企業轉換經營製和改革用工製度，出現了一批下崗人員和失業人員；第二，部分企業不景氣，職工收入下降，生活受到了影響；第三，部分居民尤其是傳統的民政救濟對象和外地回上海定居的低收入家庭成員生活更加困難；第四，社會救濟政策不能適應新形勢的發展，“三不管”人員（政府管不上、企業靠不上、家庭顧不上）生活陷入困境。1993年的1—4月，經民政局等多部門的廣泛調研和論證，經市政府研究決定，建立兩條線：一是居民最低生活保障線，標準為人均120元/月；二是職工最低工資標準，月人均210元。1993年5月7日，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、總工會聯合發布《關於本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，宣告1993年6月1日起實行最低生活保障製度，標準為月人均120元。這一文件的下發，標誌著我國最早的最低生活保障製度正式出台。
上海市建立低保製度，很快引起了全國各地和民政部的關注。1994年5月召開的第十次全國民政會議上提出，在全國範圍內逐步建立城市居民最低生活保障製度，同時，將城市低保列入民政事業“九五”計劃和2010年遠景規劃，1996年3月17日，全國人大八屆次會議予以通過。這一時期，民政部將城市低保作為民政工作的重中之重來抓，做了大量的工作。沿海各經濟發達城市紛紛響應。到1995年底，在廈門、青島、福州、大連、廣州、海口等12個城市建立了低保製度；1996年增加到116個城市；1997年7月達到206個城市，占當時全國城市總數的三分之一，享受低保200萬人，年投入資金11.5億元。
第二階段為全麵建立和發展階段（1997年—2002年12月）
1997年9月2日，國務院下發了《關於在全國建立城市居民最低生活保障製度的通知》（國發〔1997〕29號），這是我國城市低保從探索產生階段進入全麵建立階段的重要標誌。國務院29號文件明確要求，1997年底以前，已建立低保製度的城市要逐步完善，未建立的要抓緊做好準備工作；1998年底前，地級市城市要建立低保製度；1999年底前，縣級市和縣政府所在地的鎮要建立低保製度。通知還對保障範圍、標準、落實資金、社會互助和加強組織領導等工作提出了要求。按照國務院的要求，全國各地迅速行動起來，加快了建立城市低保製度步伐。據民政部的統計，自國務院29號文件下發後，當年12月份就有59個城市和86個縣政府所在地的鎮建立了低保製度；1998年一年又新增250個城市和666個鎮；到1999年10月1日，全國667個城市和1638個縣政府所在地的鎮全部建立了低保製度，281萬人享受了低保救助，當年投入資金19.7億元。
在國務院29號文件下發後，黨中央、國務院以及有關部委、辦又先後就低保工作下發了很多文件，到2001年底就有16個。其中，最主要的就是國務院271號令《城市居民最低生活保障條例》。《條例》的頒布實行，不僅標誌著我國的城市低保進入了法製化軌道，也標誌著城市低保進入了一個新的發展階段。加上黨中央、國務院以及有關部委10多個文件對低保政策的不斷完善和補充，推動城市低保在2000年至2002年的三年間有了重大發展。到2001年底，全國享受低保1170萬人，資金46.2億元，其中，中央財政補助23億元；2002年，2053萬人，資金112.6億元，其中，中央財政補助46億元。2003年，2200多萬人，資金200多億元，其中，中央財政92元。
第三階段為完善和規範階段（自2003年開始至今）
2003年2月17日至19日，民政部在武漢召開全國救災低保工作會議，把2003年作為城市低保的規範年，明確規範的主要內容是：低保法規建設（主要指地方法規製度建設）、信息網絡建設、資金籌措與管理發放、動態管理、低保機構和人員編製、社會配套救助等等。按照這次會議的要求，經過各級民政部門幾年來的努力工作，城市低保已經走上了政策法規配套，資金來源穩定，工作程序規範。
3.農村最低生活保障的發展
農村最低生活保障是對傳統農村社會救濟工作的改革和創新, 是按照最低生活保障標準保障農村貧困群眾基本生活的新型社會救助製度。農村低保與城市低保相同，也經曆了探索、推廣和發展三個階段。
第一階段為探索試點階段（1992—1996年）
1992年山西省率先開展了農村低保製度的試點，探索了初步的經驗。1994年上海市在建立城市低保製度一年後，又探索建立了農村低保製度。此後民政部充分總結了上海市的經驗，於1996年印發了《民政部關於加快農村社會保障體係建設的意見》和《農村社會保障製度建設指導方案》兩個文件，明確提出了建立農村低保製度的原則要求和基本意見，為全國大麵積地推廣農村低保起到了指導作用。
第二階段是推廣階段（1996—2001年）
自上海市建立農村低保製度後，在民政部的大力推廣和指導下，沿海經濟發達省份紛紛學習上海的經驗，加快了農村低保的建製步伐，到2001年全國已有7個省全麵或部分建立了農村低保製度，享受低保人數344萬人。