新型城鎮化“新”在哪裏
社會
作者：吳琪
位於河南省鄭州郊區的“都市村莊”縣域經濟是重點彭真懷
三聯生活周刊：新型城鎮化被看作推動新一輪改革的著力點，但各界盼望良久的城鎮化細則遲遲沒有出台，這背後的緣由是什麼？
彭真懷：
很多人對新型城鎮化有誤解。最近幾個月，由於對新型城鎮化的理解出現偏差，全國醞釀設市、設區的縣有上百個。僅廣東、貴州、雲南和陝西四個省就有60多個縣提出撤縣設市、設區。新型城鎮化被誤解為消滅縣製。另外，由國家發改委牽頭編製的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011～2020年）》，總體上看還是城市化的老思路，確認了5個國家中心城市、20多個城市群和180多個區域中心城市，這種思路沒有獲得中央的認同。
我反對冒失出台新型城鎮化的細則，如果不經過深入調研，按這個規劃思路必然造成新一輪大破壞。我們應該靜下心來弄清楚一些基礎性的改革議題，比如土地製度，戶籍製度，財稅製度，公共服務製度，鄉鎮機構製度。城鎮是社會的縮影，如果城鎮化迷失了方向，連大家生存的國土空間都出現了大破壞，那改革還有什麼意義？
三聯生活周刊：那麼我們應該怎樣去理解“新型”兩字的含義呢？
彭真懷：
我們需要認識新型城鎮化與舊型城鎮化到底有什麼不同。我們傳統的路走不通了，回過頭來搞新型城鎮化，一定不是重點發展地級以上的城市。
新型城鎮化牽扯的內容非常廣泛，如土地製度、戶籍製度、社會保障製度和基層政權建設，甚至還包括大部製改革（打破十多個部委管不住一頭豬、管不好一杯奶的現實困境）和省管縣改革（條件成熟時應當考慮撤銷合並地級市）。其中任何一項改革，單項推進很難突出重圍，全麵鋪開也存在失控風險。我認為針對這種情況，是不是可以考慮在全國範圍內進行一次新型城鎮化大調研？通過調查研究凝聚共識，有利於提高各級領導的認識能力、判斷能力和工作能力，保證新型城鎮化在大方向上不發生偏差，在大原則上不引起爭議。
三聯生活周刊：你認為新型城鎮化的重點不再是發展上規模的城市了？
彭真懷：
我認為新型城鎮化的“城”指的是縣城（城關鎮），“鎮”指的是小城鎮（建製鄉鎮）。這一點弄不清楚，根本方向就錯了。我仔細分析過，縣城和小城鎮所依托的縣域，占全國總麵積的94%以上，占全國總人口的70%以上。中國自古就是郡縣治天下，“郡縣治則天下安”，縣域是治國理政的基石和底座，我們要發展縣域經濟。
這個數據反映的基本國情，實際上指明了新型城鎮化的主攻方向，就是要給縣城和小城鎮30年的培育期，因地製宜，發展具有稟賦優勢的新興產業和特色經濟，從國家戰略角度實現產業、人口和就業結構的調整與變遷。
三聯生活周刊：你提到的縣域經濟，是與哪些概念相對應的？
彭真懷：
與之對應的是直轄市、省會城市、地級市。過去這些年我們將發展的重點放在了4個直轄市、15個副省級城市（包括5個沿海城市和10個省會城市）、17個省會城市，還有268個地級市。我們的發展重點是主城區、中心城區，先城市後農村，先工業後農業，現在這條路再往下走，沒有多少空間了。
北京市這幾年建設了33個重點鎮，順利解決了40多萬農民就地就業難題。這實際上提供了一種觀察問題的角度，縣城和小城鎮是國家政權的神經末梢，存在各種基層微觀事件。抓住這個關鍵點，近期可以拉動經濟增長，遠期抓住了全麵建成小康社會、建成現代化國家的大方向。
三聯生活周刊：縣域經濟發展得不好，是哪些原因造成的呢？
彭真懷：
目前縣域經濟發展得不好，與行政設置有很大的關係。1983年，中央提出地市州黨政機關機構改革，要求試行地、市合並，但在實際執行過程中，很多城市采用行政手段，集中優質資源盲目進行外延式擴張，在老城區之外人為地搞一個新城區，拉大了原有的城鄉差距不說，而且在城市內部又造成了新的二元結構。
而由此產生出的我國200多個地級市，實際上沒有多少存在的價值，它們靠會議傳達會議，靠文件貫徹文件。我認為這些地級市應該撤銷，恢複我國曆來的省管縣的設置。現在“市管縣”決定了縣域經濟難以發展：第一，領導人待在市裏邊，各種資源集中在市裏，很多地方的城市看起來很繁華，可是鄉下非常凋敝，幹部沒有動力和心思發展縣域經濟。第二，由於中央以前提拔幹部的錯誤導向，每個市長都在賣地追求GDP，誰來發展農業呢？農業稅已經免了，發展農業與幹部政績不掛鉤，誰搞農業誰成了笨蛋。很多地方搞工業也是象征性的，圈一個大塊地招商引資。工業的稅收65%是被中央抽走的，所謂“中央財政滿滿當當，地方財政哭爹喊娘”，發展工業沒有賣地賺錢嘛。
“省管縣”的必要性
三聯生活周刊：這些年要求“省管縣”的呼聲不小，為什麼你認為“省管縣”就能管好？
彭真懷：
因為我國的縣域是千百年來曆史形成的，一個縣域之內，經濟發展特點相對一致，縣官對本地鄉土民情非常了解，傳統社會的血緣和道德紐帶作為法律之外的補充，維持著縣域的有效運轉。憑空設立地級市之後，首先多出了一套行政架構，地級市四套班子、公檢法等。從空間上來說，市裏頭會找一大塊耕地建立新城區，把管轄範圍內各個縣的財力收刮到市一級，把各個區縣內上規模的產業，也集中到市裏新建的開發區，這些打亂了原本平衡的基層行政架構，縣域的發展沒有資金，政策上得不到重視。
早在1997年，國務院就做出暫停審批縣改市的決定，當時很多地方盲目追求縣改市，衝擊了以縣製為主要特色的傳統行政管理係統，造成很多縣級市出現“虛假城市化”弊病。基層行政單位應該“小而適中”，不該“大而空”。
美國的城市結構中，87%是小城鎮，德國93%的比例是小城鎮。而全世界人口超過500萬的大城市，97%在中國。中國的城市變為了“一頭（大城市）喘不過氣，一頭（小城鎮）嗷嗷待哺”。靠幾個大城市不能帶動全中國，就好像一個人的身體，你把所有的營養隻集中在幾個髒器，這個人沒法健康地生活。我們要發展50萬人口以下的小城鎮。
三聯生活周刊：可是地級市的成立也有30年了，如果要撤銷，是不是阻力也相當大？
彭真懷：
撤銷地級市是個大趨勢，我們不應該回避。未來的城市就是縣管的城市。我的研究認為，我國可以多設直轄市，將武漢、長沙這樣的城市變為直轄市，現有的省要重新劃分，比如江蘇連雲港、徐州、宿遷、淮安可以設為蘇北省，淮海經濟區可以設為淮海省。把縣裏的權力還給縣裏。當然，現在全國地級市有300多萬名幹部，這些人的上調下派也將是我們要麵臨的一個問題。