淺析集體建設用地上房屋買賣的政策支持
公共管理
作者：顧春玲 王躍祖
摘要：土地，既是我們賴以生存的資源，更是經濟發展的重要資本，這一點在我國的集體土地上體現的更為明確。土地資本化的一個重要途徑是通過房屋買賣實現的，但是由於我國集體土地流轉存在上位法缺失，造成集體建設用地上房屋買賣沒有相應的政策法規支持，私下交易缺乏管理及權益保護，一定程度的影響了集體土地資本化。且我們認為小產權房完全具備作為城市保障性住房的可能，必要的政策支持將使農民和城市居民都受益。本文將針對這一問題進行簡要分析，提出對策和建議。
關鍵詞：國土資源管理 集體建設用地 房屋買賣 政策
一、概述
集體建設用地上房屋可分為住宅與非住宅兩部分。關於住宅，隨著城市化進程的不斷推動，大量農村勞動力湧入城市，農村空餘房屋不斷增加。另外，隨著農村經濟組織發展，很多農村經濟組織利用全村人口的全部宅基地進行規模建設，形成居住小區，各家各戶擁有的房屋麵積遠超居住需求。這兩個因素共同推動了集體建設用地上空閑住宅越來越多；關於非住宅，隨著我國經濟不斷發展，原農村經濟組織自行組織的小規模生產（鄉鎮企業）不再適應越來越激烈的競爭，農村經濟組織不得不引入合作者，引入技術和資金增強競爭力，或者徹底退出經營，通過組織工業園等方式實現獲利。本文將重點研究集體建設用地上住宅（小產權房）買賣問題。
隨著上述變化的發生，集體建設用地上房屋買賣成為必然。然而根據現行的《土地管理法》等法律法規規定，集體土地必須在征為國有後方可出讓，這就使得集體建設用地上房屋轉讓成為非法，買賣合同為無效合同。
現實的需求與法律的缺失就造成了集體建設用地上房屋買賣市場一片混亂，糾紛頻出。集體經濟組織和房屋購買者的利益都受到了損害，購買者的信心下降，市場逐漸萎縮。農民失去了一條合法的經濟來源，住房保障失去了一個可以利用的杠杆，經濟發展失去了一個充滿活力的組成部分。
反觀憲法第十條規定：“土地使用權可以依據法律的規定進行轉讓。”那麼國有土地使用權轉讓已有章可循，我們為什麼不能立法給集體土地使用權轉讓以一定之規。
二、目前的相關法律規定
《中華人民共和國憲法》第八條中明文規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的範圍內經營自留地、自留山”。在憲法的第十條中也清楚的寫著：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”而《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批準。”
根據以上法律規定，在農村集體所有的宅基地和集體建設用地上，農民可以自行經營，而且農民自建的住房也是可以進行交易的。正是因為政策法律規定中存在很多模糊不清的地方，才導致了各地小產權房建設的泛濫，在合法與非法之間給小產權房留下了一個擦邊球的空間。
三、農村集體土地流轉主要模式
多年來，集體土地流轉是困擾農村經濟的一大瓶頸，各地在中央或地方政府的支持下不斷的摸索改革的方向，那麼我們看看一些具體的實踐情況[1]：
1.以農民集體建設用地使用權流轉為特征的蕪湖模式
1999年底，安徽省蕪湖市被國土資源部確定為農村集體建設用地流轉的試點市。具體實施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權不發生變化，由各試點鄉鎮成立建設發展投資有限公司作為土地的假定使用方，按若幹程序和條件與村集體簽訂協議，取得農民集體所有的土地的使用權，鄉鎮建設投資有限公司再按照需要向工業企業等實際用地方轉讓土地使用權，在轉讓、租賃、作價入股等形式的流轉行為期限結束後，土地仍然是農民集體所有。土地收益金由縣、鄉、村集體按照1∶4∶5三級分成。
在蕪湖模式中，各鄉鎮既是土地流轉的組織者，又作為中介人具體參與到流轉之中，村民處於比較被動的地位。
2.以集資辦社為特征的昆山模式
昆山模式的做法是，首先，村集體通過複墾等方式獲得一些非農建設用地的“額度”，然後向本村農戶“招標”，由農戶和農戶入股成立的合作經濟組織在村裏的建設用地上建造標準廠房、打工樓、店麵房、農貿市場等出租，租金年底分紅。土地股權在30年承包期內可以繼承、饋贈，經合作社和村委會同意也可以轉讓。“昆山模式”下的非農用途的土地轉讓權，主要通過集體與農戶的合約直接界定給農戶或農民的合作組織，不再完全歸集體所有，原有的僅限於農業用途的土地，也轉換為非農用途的土地。