增強小城鎮綜合承載力的對策研究
名家觀察
作者：魏億鋼 薛瀾 孟延春 黃萃
摘要：增強城鎮綜合承載能力，是我國穩妥、健康、持續推進城鎮化發展，提高城鎮化質量和水平的戰略思路。文章係統闡述了城鎮綜合承載力概念及其理論意義和現實價值，並通過對國家新型城鎮化綜合試點鎮—龍港鎮的案例分析，總結了增強城鎮綜合承載能力的思路，探索了短板問題的解決方案，擬提出一條可實施、可借鑒、可推廣的小城鎮綜合承載能力提升模式。
關鍵詞：小城鎮；綜合承載能力；新型城鎮化；提升模式
一、 引言
小城鎮是小城市、縣城、和建製鎮的總稱。小城鎮是聯係城市與農村的重要紐帶，兼具城市的資源集聚功能和農村的服務職能，具有固本強基的戰略作用。小城鎮還是吸納和安置農村剩餘人口的重要載體，為我國非農人口轉移提供了廣闊空間。費孝通先生很早就提出，小城鎮是吸引農村轉移人口的聚集點，是防止人口過度集中的“蓄水池”，可以有效緩衝和蓄積巨大的農村轉移人口流量（費孝通，1996）。發達國家的城鎮化的實踐也證明了小城鎮是吸納人口的重要場所。例如，德國現有8 200萬人口，70%居住在10萬人口以下的小城鎮（樊曦，2013）。在20世紀80年代初，費孝通先生就提出，大力發展小城鎮是符合國情的最優模式（費孝通，1996）。所以，小城鎮的發展水平，直接關係到我國新型城鎮化建設的質量和效益，對於城鄉統籌發展、促進經濟健康發展、破解“三農”問題，都具有重要意義。
根據黨中央國務院的相關政策，增強城鎮的綜合承載能力，提高城鎮的人口吸納能力，已成為我國未來新型城鎮化發展的基本思路和發展方針。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展十二五規劃》關於“積極穩妥推進城鎮化”的工作部署中，明確提出了“增強城鎮綜合承載能力”的戰略要求。如何正確理解城鎮綜合承載能力？如何科學增強小城鎮綜合承載能力？值得學界、業界和政府相關部門認真研究。現有研究對小城鎮綜合承載力關注較少。而小城鎮的諸多特點，例如：經濟內生性強、發展更依賴本地自然資源、公共財政弱、政府權限不完整等，使其承載力的提升策略不同於城市。本文通過對國家新型城鎮化綜合試點鎮-龍港鎮的案例分析，總結了其增強城鎮綜合承載能力的經驗和解決短板問題的思路，探索了一條可實施、可借鑒、可推廣的小城鎮綜合承載能力提升模式。
二、 城鎮綜合承載能力的內涵和特性
城鎮綜合承載力概念是以資源學、環境生態科學、人口學、經濟學、社會科學等學科為基礎，結合係統科學、協同論、控製論和多目標協同論，構成的城鎮發展研究體係（李鬆誌、董觀誌，2006）。費孝通先生很早就提出了城鎮綜合承載力的思想，早在1996年，他提出新型城鎮化建設要統籌兼顧“硬件”和“軟件”兩方麵的協同發展。硬件包括：環境、基礎設施、市政設施。軟件：文化、教育、社會道德、公共秩序等（費孝通，1996）。具體來說，城鎮綜合承載能力的內涵包括多個要素承載力，例如：經濟、資源稟賦、生態環境、基礎設施、公共服務和製度環境（Wei et al.，2015a）。
城鎮承載力概念具有諸多特性：其一、它是“閥值”的概念，城鎮係統內人口及其社會經濟發展存在一個閥值，超過閥值的增長，將造成承載力過載，短板性因素會造成嚴重甚至不可逆的破壞，威脅城鎮可持續發展（劉惠敏，2001）。其二、城鎮承載力是一個動態、可控的過程，人作為組織、協調與控製者，實質上是這個控製過程的主體（李鬆誌、董觀誌，2006）。其三、承載能力是一個多目標矢量、多層次的協同控製體係。多目標之間，多要素之間，具有相互影響、製約、交互的作用。所以，城鎮建設要重視整體均衡發展，避免承載力短板的出現。
三、 研究案例
龍港鎮地處浙江東南部，位於鼇江出海口南岸，隸屬於溫州市蒼南縣。自1984年建鎮以來，通過一係列戶籍、土地、市場改革，形成了產業化與城鎮化的良性互動發展模式，被譽為“中國農民第一城”，是中國農村就地城鎮化的樣板，並被國務院入選新型城鎮化綜合試點名單。龍港鎮綜合承載能力的提升主要表現在：經濟實力快速發展，基礎設施持續改善，公共服務能力、城市形態魅力和城市治理能力都顯著提高。截至2013年，龍港鎮城鎮化率達到56.8%，超過了53.73%的全國平均城鎮化率。在建鎮之初，龍港鎮僅轄5個村，轄區麵積5.2平方公裏，人口僅為6 800多人了；如今已發展成為鎮域麵積172.05平方公裏，戶籍人口36.2萬人，鎮區人口25萬人，鎮區人口密度達1.3萬人/平方公裏，達到北京、上海等特大城市中心區的人口密度。2013年，全鎮實現生產總值185.6億元，城鎮居民人均可支配首付31 910元。龍港鎮以“小馬拉大車”的模式、以鎮級體製承載了縣級乃至市級體量的人口和經濟規模，基本保持了人口、經濟、資源、環境的和諧發展，走出一條成功的承載力提升之路。同時，麵對城鎮承載力過載的新問題，龍港鎮總結實踐經驗，提出了一係列增強承載力的措施。
四、 增強城鎮綜合承載力的措施
增強城鎮綜合承載力的關鍵是，在城鎮建設中統籌兼顧各承載力要素的全麵、係統、協調發展（Wei et al.，2015b）。龍港鎮綜合運用經濟、技術、管理、法律、行政、社會手段，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，實現城鎮可持續發展。其具體措施如下：
1. 促進經濟發展，提高就業吸納能力。城鎮化發展，要真正實現“人的城鎮化”，需要產業和就業的支撐，吸納和穩定農業轉移人口，促其轉化為市民。轉移人口的吸納能力，受到經濟活力、產業結構、就業機會的直接影響。沒有經濟基礎和就業保障的城鎮化是竭澤而漁，會引起投資泡沫、居民生活貧困、城鎮空心化等問題。