如果再追溯曆史，我國唐代也有“悲田、福田院”等恤孤養疾機構。但與其臨時性救濟不同的是，宋代社會救濟機構設置是自上而下，遍布全國之“各府、州、縣、軍、監”，構成一個網絡。更難能可貴的是，宋代社會救濟機構還有一整套以成文法形式規定的製度。
首先，救濟對象很明確。其中，在居養院的老人一直供養到送終；兒童供養到十五歲成年。而對於在“道路店肆”乞討無門或生病者，入院後，“官給錢米藥餌，候安可日，再給錢米津遣返還鄉”。還有這樣的規定：軍人退役之後，“殘篤廢疾，不能自存”，則“仰本軍隨營措置收養”。也就是說，軍隊也建有救濟機構，用以收養退役後生活無著的曾經服役者。這不能不讓我驚歎。當然，是否真正符合救濟條件，還需要“知州、通判、縣令、佐驗實”，發現有“冒濫不實”者，不僅本人要治罪，負責核實的官員“與同罪”。法律還鼓勵人們舉報“詐冒及保明不實”者，一旦舉報被證實，“立賞錢一百貫”。
其次，救濟所用費用專門由政府列入財政預算根據相關規定撥款。比如，仁宗嘉祐二年的“中央預算書”規定，用於救濟機構的財政撥款額度為：“諸道節鎮及並、益、慶、渭四州歲賜錢二十萬，餘州、軍、監十萬”。這一預算的產生不僅考慮到了各州人口多少，還有更細的標準：即每名救濟者接受救濟的標準。如宣和二年有法規：“應居養人，日就粟米一升，錢十文。十一月至正月，加柴炭錢五文。”
最後，救濟機構內部管理也有明確的規定。比如，對於一般乞討者，居養院有規定：“遇冬寒收養，至春暖放散。”安濟坊收養病人，“以病人輕重而異室處之，以防漸染”；同時，安濟坊延招醫生，也有一整套考核製度。漏澤園埋瘵無主死人，規定也必須立碑記，將其情形及今葬字號、年、月、日悉記碑上，以備其後人查找，等等。
正因為宋代救濟機構構成一個網絡，有一套較完備製度，因此，可謂領今日救濟製度風氣之先已日久。宋徽宗在政和二年曾禦筆：“鰥、寡、孤、獨有院以養，病者有坊以安濟，死者有園以葬，王道之本也。”這與今日之“老有所養，病有所醫”等民生目標相比不僅毫不顯粗陋，反倒曆久彌新。
不過，涉及這段曆史，讓人更感興趣的是宋代社會救濟製度之興衰。
誠如上麵所述，總體上看，宋代社會救濟製度一直較為完備，也非常有價值，但中間也經曆了幾起幾落。而這種起落都與一個人的命運有關。這個人就是《宋史》中都已蓋棺定論的奸相蔡京。
蔡京為人之奸詐、為官之貪腐、為相之誤國，曆史早有定論。但是，宋代社會救濟機構之設置卻有他的功勞。《宋史》有明確記載：“崇寧初，蔡京當國，置居養院、安濟院……三年，又置漏澤園”，以踐行孟子“使民養生喪死無憾”之旨。為推行這一民生舉措，蔡京連下詔書，雷厲風行，使得各級救濟機構迅速得以設立。崇寧五年，蔡京所代表的新黨右派失勢，自己也被罷相轉而任一閑職，保守派迅速全麵反擊，連同蔡京推行的民生新政也都受到拖累，社會救濟機構的擴張受到挫折。至大觀元年，蔡京轉任尚書右仆射兼門下侍郎，再次回到權力較中心位置，在其影響下，社會救濟機構進入改進和完善時期。期間為加強對機構的管理，政府還特別在居養院和安濟坊各派駐軍典一名。大觀三年六月，蔡京再度罷為中太億宮使，離開權力中心，舊黨再度回潮，蔡京力推的社會救濟也因此再度廢弛。政和二年五月，蔡京複輔政，在其心腹何執政幫助下，重新恢複居養、安濟等法，社會救濟機構得以重建。宣和二年，蔡京徹底告別權力中心，社會救濟製度很快被破壞。一直到南宋王朝建立，又緩慢得到恢複。
社會救助製度本是得民心之舉，僅因為一個人的命運而幾度存廢，這充分證明了當時在大製度的人治本色下社會求助製度的尷尬處境。更可歎的是，舊黨反擊蔡京為代表的新黨推行社會救助的理由竟然是：救助太過、太廣，鼓勵了偷懶，荒廢了正業。所謂“不養健兒，反養乞丐”；“天下窮民，飽食暖衣，而使軍旅之士稟食不繼”；“不管活人，隻管死戶”雲雲。還有舊黨人士以少數冒領、冒濫以及機構內部貪腐案例，抓住一點，不及其餘，否定整個救助製度。正因此，雖然舊黨相對於新黨右派總體上占據道德優勢，但後世顧炎武回顧這段曆史時仍感歎舊黨“因人廢法”的做法不妥。金中樞教授更直言，“京縱不仁”，但社會救濟新法則“非私惠、小慈可比”，“實仁政與現代福利製度之開端”。