SARS，一個國家的應對及其公共政策選擇
封麵故事
作者：李菁
走進中南海
2003年4月底，中國疾控中心流行病學首席科學曾光接到一個特殊的任務：去中南海給中央政治局領導們做一個講座，主題是中央政治局定下來的：“非典型肺炎的長期防治”。這在當時，是無論官方還是民間都最為關注的話題。曾光說他後來才知道：“平時到中央政治局講座都是一個專家，最多兩位，唯一例外的就是我這一次，去了三個人，等於是臨時把我加進去的。”按原定計劃，這一天是由科技部安排清華大學和中科院兩位科學家講中國科技發展。通常來做講座的專家都要準備幾個月，而曾光從接到通知到開講，隻有幾天的準備時間。
4月28日，在衛生部領導的陪同下，曾光來到了中南海。這是中央政治局第四次集體學習會。“所有委員都坐好以後，大家都等著胡錦濤總書記過來。徐冠華和高強帶著我們三個講課的人在門口迎接。胡錦濤總書記到了之後，徐冠華向他介紹了我們三個人的名字、職務，今天講什麼內容等等，總書記輪流和我們握了手。”
講座由胡錦濤主持。除了溫家寶總理因出國訪問而缺席之外，其他政治局委員悉數到場。大家圍坐在橢圓形的桌子旁邊，曾光的對麵便是胡錦濤。各部部長、副委員長還有部隊領導人也在旁聽之列。
講稿是提前準備好的，也由衛生部領導審查過。在這規定的40分鍾裏，曾光講了很多重要問題，比如傳染病的防治主要靠隔離傳染源，切斷傳染途徑，保護未感染人群——這其實也是流行病控製最常見、但也最有效的辦法。“最重要的是給領導人以信心：在全世界隻要這麼做，沒有失敗的。我們這麼做也一定會勝利。”讀完這部分講稿之後，曾光又脫稿講了幾段稿子裏沒有的內容，其中最重要的就是呼籲疫情公開化。“衛生部之前不敢讓我去說這方麵的話題，我決定以自己的名義去講。我說必須向老百姓公開，老百姓有權利知道這個國家發生了什麼，對自己采取保護措施。”
因為這部分是脫稿講話，曾光發言的時候，高強繞到他桌子旁邊敲了敲桌子：“你膽挺大的嘛！”實際上曾光已經注意到，胡錦濤聽了他的話不時點頭，吳儀也一樣。
三位專家的課全部結束以後，胡錦濤和其他人開始提問。“他們提了十幾個問題，都是我講的內容，沒有一個提科技發展的問題，當時他們所有的注意力都在SARS這裏。”曾光還記得，吳邦國提的問題比較專業，也能感覺出他掌握了很多信息。曾光還專門表揚了一句：“看來我們的委員長要成為傳染病‘非典’專家了。”吳邦國聽了也很高興，課下還專門找曾光合了一張影。領導們討論得也很熱烈，全部集中在SARS的防治方法上。
在講完課回去的路上，曾光問高強為什麼敲桌子，是不是講錯了什麼。高強連忙否認，隻是說：“讓你講40分鍾，你超時了。咱不能超時，首長的時間是寶貴的。”高強又對曾光說：“你注意到沒有，總書記跟你握手的時間最長。”
10年之後再重述這些細節，對曾光而言，絕不是對其個人經曆的一次炫耀；對讀者而言，也絕不是對中國最高權力機構的一次窺探，其意義更在於，它標誌著中國公共衛生問題被提到一個空前的重視高度上來。“SARS以後，政治家們也認識到了在公共衛生這一領域裏，他們承擔了首要責任。”
“公共衛生專家其實是第三批才上場的。”在中國疾控中心辦公樓接受采訪時，曾光提醒我們仔細回顧一下2003年媒體與公眾關注度的變化，“SARS最開始爆發的時候，領導人最關心的、媒體報道最多的是醫生治病救命——這個非常正常，因為中國古代各種瘟疫流行，都靠臨床大夫解決，什麼神醫喜來樂往井裏放什麼東西就解決了瘟疫之類的，所以不光是領導人，包括老百姓都對臨床大夫有很大期待。”
“可是再過一段時間大家發現：臨床大夫是很優秀，但是怎麼連醫院都不能自保，成為傳染源了？這時候受到關注、最出風頭的是誰？是高科技防治，是科學家們。當時媒體經常報道國家領導人去考察實驗室，跟著名學者談話，當時就是想盡快研製出疫苗。很多專家希望利用專長來控製SARS，他們需要用高科技研製疫苗和抗病毒藥物，國家也很慷慨，誰說能研製，馬上投入巨額資金。當時我記得幾千萬元的科研經費一上午就分光，一個領導人考察過的實驗室，就能拿到幾千萬元的科研經費。當時就是希望以超大躍進的速度來應戰SARS。”
“現在看在SARS疫苗上我們幾乎是一無所獲，唯一的收獲是研製出了SARS診斷試劑——但不光是中國，國外的診斷試劑也出來了。現在客觀地說，全世界最權威的機構，最有能力的跨國公司，研製出疫苗最少也要10年。隻靠自己力量，那麼短時間就研製出SARS疫苗？我覺得這是一種美好的願望。”曾光直言不諱地評價說。
在當時的情境下，這種急切尋找攻克SARS途徑的心態多少可以理解。“到了最後，人們意識到還是需要公共衛生專家控製疫情。所以衛生部挑選專家去給中央政治局做講座，找的不是臨床醫生，也不是高科技專家，而是公共衛生專家。”讓曾光更感慨著公共衛生專家角色的變換。“在此之前，公共衛生專家話語權很小，公眾和領導人知道那麼多臨床、科研專家的名字，但不知道任何一個公共衛生專家的名字。”而SARS之後，無論“甲流”還是禽流感，在或大或小的公共衛生事件中，像曾光這樣的專家們頻頻出現在公眾視野裏，他們的名字也廣為人知。
公共衛生專家們知名度和被認知度的提高，其實折射出的是這樣一個更有意義的事實：中國公共衛生事業的極大進步。“SARS最積極的意義，就在於讓政府和社會都認識到了公共衛生的重要性。”中國疾控中心前任主任、現協和醫學院副院長李立明評價說。“雖然說當時我們沒有很從容地應對這個問題，但是SARS之後，政府對公共衛生事業的投入大幅提高，大大推動了中國疾病控製事業的體係建設和隊伍建設。”
重建防線
2003年3月1日淩晨，在廣東做生意的27歲的山西商人徐某被120救護車直接從太原拉到北京。她因為高燒回到山西太原治療一段時間仍不見起色而進京求醫。徐某先是來到301醫院，後來被轉到302醫院。徐某一家的轉入，302醫院有十幾名醫護人員被感染，其中包括當時已74歲的薑素椿醫生。徐某後來被確認為北京第一例輸入性SARS感染者，由此也開始了SARS在北京的蔓延。
其實早在2002年底，當“怪病”在廣東爆發時，衛生部曾派過兩批專家隊伍前往調查，但是仍然沒有找到好的應對之策。2003年2月，衛生部又派出的第三批專家組前往廣州，與前兩次相比，這一次專家組的規模和資質都有了明顯的“升級”：衛生部副部長黃潔夫常駐在廣州，坐鎮指揮；廣東省衛生廳廳長、時任國家疾控中心主任李立明擔任副組長；下設三個調查組，臨床組的組長是鍾南山，流行病組組長是曾光，病原組組長是梁國棟。
“客觀來講廣東省和衛生部當時也都比較重視，”曾光說，“之所以還會傳到全國，就是因為各地到處是幹柴，一顆火星過來就會燎原。而且因為航空拉近了北京和廣東的距離，有個火種就能傳播開來。”
在中國疾控中心原副主任楊功煥看來，信息的封閉和隱瞞是導致“火種”傳播的重要因素。“當時廣東已經人心惶惶，板藍根和白醋都脫銷了，可是信息仍舊是封鎖的。如果外界早知道傳染病的真實情況，那位女商人至少不會從廣東跑到山西、把病帶到山西而毫不知情，又帶到北京，把病傳開了。”
當時的傳染病防治法規定，必須上報的傳染病就是被列為甲類傳染病的鼠疫和霍亂這兩例，所以對SARS疫情的封鎖多少也鑽了這個空子。“而從公共衛生的角度來看，實際上任何大規模集體爆發的疾病都要報告，不管是哪種病。”楊功煥說，“後來我們也參考了世衛組織的那種方法：不明原因的肺炎都要報告。實際上SARS最初的表現就是不明原因的肺炎，這種疾病報告了之後進行排除，就能抓到呼吸係統的傳染病，包括禽流感也是這種情況下發現的。”
另一方麵，各地防疫站日漸退化的專業能力，也是SARS得以迅速傳播的重要原因。“上世紀90年代，我們的醫療體製改革，不正確地把公共服務推向市場，當時的防疫站全部變成要自籌獎金，自己掙工資，本來要上場打仗的人都拉磨去了，實際上這10多年，它的專業水平一點一點被消融，SARS期間疾控係統從上到下缺乏應災能力，跟這有很大的關係。”楊功煥說，過去，防疫站最中心的科室是流行病室，“這是最靠技術的部門”，“後來因為要創收，環衛科這些能出去罰款的科室變得重要了。防疫站雖然名字還在，人也不見得流出了防疫站，但流行病科被嚴重地邊緣化”。
“反思SARS其實很重要的是要去反思整個公共衛生係統的體製改革。”這是楊功煥感觸最深切的地方。1990年，從美國回來的楊功煥一直在建疾病監測係統，他說：“我一點點就感覺到，起初大家覺得這裏專業性很強，都很願意做，但越來越覺得不想做，參與人員換成了剛分來的人，或者被淘汰下來的人。技術水平顯然就會越來越下降。”這支基層的疾病監測隊伍喪失了對流行病的敏感性。
另一方麵，在SARS之前的很長一段時間裏，雖然大大小小的傳染病沒有間斷過，但是沒有真正大規模的傳染病爆發。在此之前最大的一次就是1988年的上海甲肝。這也在客觀上造成對公共衛生的忽視和淡漠。由此，公共衛生專家的話語權小也就不足為怪了。
“根據我從廣東一線的調查來看，SARS也並沒有像傳說中的那麼可怕。我當時總結出兩點：它隻有近距離能傳播，隻有出現症狀以後才能傳播。而且對於任何傳染病，隻要掌握其流行規律、控製傳染源和切斷傳播途徑，即使在原因不明的情況下，也可以在一定程度上控製其流行。”對曾光來說，那時麵臨的最大的問題，並不是解決這場危機的技術問題，而是如何讓自己的專業意見被政策執行者聽見並采納。
“流行病控製的手段一直都有，但搞公共衛生的人一開始沒有影響力。”雖然曾光的身份是國家疾控中心流行病首席專家，但在當時他的影響更多是停留在專業技術層麵，而無法直接幹預政府對流行病采取的決策。“我們當時都很關心北京的疫情，隨時等著參戰，可是按那個時候的體製，隻有北京市提要求，國家疾控中心才能進駐，我們自己沒有權力進去。公共衛生專家的意見不被聽見，誰來負責戰略問題？怎麼能打贏這場戰役？”
曾光沒有想到的是，2003年4月15日，他以國務院督查組專家的身份進入北京。“當時衛生部部長張文康點名要我進去，張部長說這是首都，首都感染了可不得了，你有多大能耐使多大能耐，先幫著北京控製SARS。”曾光回憶，他轉而又說：“當然SARS之後必須要有人負責，但是公平地說，張文康當時也做了不少努力。而且公共衛生是一個社會整體的問題，把所有問題都簡單地歸到一兩個人身上也是不公允的。”
當年，無論是衛生部相關領導還是北京市有關負責人，都遭受“瞞報”之責。現在再回過頭看，真實的情況或許應該這樣說：那個時候，北京究竟有多少感染者，沒有一個人能掌握最準確的數字。中國現在所有的醫院係統很複雜，對於北京市來說，這裏既有由北京市衛生部門主管的醫院，又有中央部委所屬醫院、高校醫院和軍隊係統醫院，“那麼多係統互不通氣”，可是病人又在這些係統內轉來轉去。當時北京市也很著急，北京市隻能管市屬醫院，其他那些醫院報給誰，怎麼報，也搞不清楚，衛生部副部長高強為了弄清北京的數據，用了一周的時間，對北京地區二級以上的175家醫院一家一家地進行核對，才查清北京地區所有醫院收治的病例。
所以當年國務院督查組進駐北京的第一件事，便是要求北京市衛生局連夜建立疫情報告係統。“那時候廣東真實的數字我們掌握了，但北京市卻不知道。因為過去他們覺得有保密的原則，都不能往計算機裏輸，真實的數據都記在領導的筆記本上。”不了解真實的數字，又談何對策呢？所以在北京市工作的第一個晚上，督查組的第一項工作就是讓各個醫院把真實的感染者數字如實彙報上來。
在SARS爆發之初，對信息的不完全掌握，多大程度上影響了決策者的判斷，我們至今無法知曉。
也是有感於信息收集係統的混亂，當吳儀副總理2003年4月1號到國家CDC現場檢查時，李立明代表疾控中心提的第一個要求，就是建立一個全國的信息報告係統：“基層隻要一報，我們這裏就能收到，中間我們可以逐級核實。”
SARS以後，衛生部牽頭組建了一個全國公共衛生監測預警係統，這個平台的控製中心就在國家疾控中心。“現在全世界唯一一個國家采取這個方式，它絕對是全世界最大、最快、最先進的係統，連美國也沒到這個程度，它百分之百覆蓋縣，鄉鎮是80%～90%。這是醫院和疾控部門一起彙報的。”曾光很興奮地介紹，“可以說任何一個地方，包括鄉一級，隻要有疫情，中央都可以第一時間知曉，而不像以往那樣，需要政府一級一級的彙報。”
“這個信息網絡建設還是比較成功的，現在下麵的信息不管報上來是真的還是假的，我們這個係統很敏感，在第一時間就能了解信息，核實信息。而且對於一個地區和人群長時期的疾病譜的變化，也能夠有了解，這樣政府在做決策和衛生資金的投入時，也都有了很好的依據。”李立明說。