時光匆匆，轉眼已入冬。洛陽四周又開始聚集流民，三五成群，衣不遮體，甚是可憐。經過上次被彈劾，葉歡可不敢再大肆收攏流民，隻於洛南城四周開設粥棚，剛開始流民甚少，有口吃食就相安無事。可隨著嚴冬越來越深，紛紛揚揚下起大雪，流民中出現許多被凍死的情況，麵對越來越嚴峻的形勢，葉歡心憂如焚，遂叫周倉讓他通知洛南大小吏員府衙開會。
等所有人到齊，葉歡也不繞彎子直接道：“某叫諸公前來何事，想來諸公心中有數，現天氣愈加寒冷，大雪數日不歇。今日聞報，城外已出現大量流民凍死。洛南城起於流民，吾等之位源於流民，敢問諸公於心何忍。大家議一議，拿出個章程來。”賈羽雖未有官職，但在葉歡陣營是公認的文官之首，葉歡話一落大家都把眼神望向他。賈羽性本低調，不願出風頭，但看到大家的眼神知道躲不過遂道：“主公的憂心吾等盡知，流民必須要收，可吾等現在缺乏一個契機，若不然洛陽城中那群狗官又要興風作浪，對主公不利。”說起狗官不得不說偉大的漢帝劉宏。原來蔡邕東去不久，青州再次遭受大蝗災，劉宏於徳陽殿議政，結果無人提出比較有建設性的奏書。第二日，劉宏便召群臣開臨時朝議，朝議時讓一太監把一隻穿著官府的狗牽進大殿，大喝：“好一個狗官。”自此狗官二字名傳天下。而洛南城中除陳琳、梁習其他人隻要提到洛陽城中的朝廷大員皆戲言狗官。
陳琳聞言賈羽說完接著道：“文和先生言之有理，其實吾洛南城的錢糧儲備別說目前這點流民，再來了二十萬亦無所懼。但這樣一來，洛南城勢必站在風口浪尖上。上次張華彈劾主公明麵上是張華彈劾，背後定有世家大族的影子。說不定就是袁家所為，不過陛下力挺最後未得逞，但想來世家大族的眼睛從未離開過洛南，正等著下一個一擊致命的機會。”
賈、陳二人所言葉歡也知道，要不然早下令打開城門放流民入城遂道：“這些某也知，沒有契機難道吾等就不可以創造一個契機嗎？事在人為嘛。”戲誌才見葉歡心急如焚拱手道：“主公勿急，此事已有分曉，但要主公靜待時機。今天洛南城戶、吏、禮、工各司都到齊了，黃城尉等武將亦在，吾觀不若吾等估算一下這個冬天洛陽四周會有多少流民，收攏後大家如何分配安置？”
大堂中皆是聰明人，戲誌才話一出，各人心中都有底，契機的創造已在暗中進行，隻是未顯現成效未報到府衙，至於誰在進行，大家心知肚明，況且也不重要。葉歡聞言看向賈羽，賈羽微不可查的點點頭，葉歡遂道：“戲戶司的話大家有何建議？”梁習拱手笑道：“某身為城丞，各司要不完的人某自當全部接下，日後再逐漸安排，依吾觀之，今年流民比去年多，少說也會有十餘萬眾，大家都斟酌斟酌，看怎麼分配。”
戲誌才笑道：“吾戶司原來隻應監管錢糧，隻是主公怕吾太清閑，硬是壓了幾件差事與吾，吾可以接納一萬人。”馬均道：“匠作區幾乎每月都有一個新作坊成立，給吾五萬人吧，吾不要青壯，不便管理，老少男女皆可。”陳琳笑道：“說是分配，其實哪有吾禮司的份，那些流民吾又不知其所長，禮司就不要人了。”周忠笑道：“吾也不敢要人，不然沒地放，但吾有個愚見想提出來，望主公允許。”
葉歡從未聽周忠給自己諫過言，每次都是葉歡說了，周忠不折不扣去完成。這次聽聞他諫言心下大喜道：“周吏司有何事盡管道來。”周忠想了想道：“自洛南城建立之始就處於尷尬的位置，一城之地，一縣之名，擁一縣之民眾，卻又無一縣之土地，主公身為令，然則為一城之主。說得不好聽，城牆之外皆不關吾等之事，但就論城池以內而言，又遠超一縣府衙的人口與繁榮。然則管理就不能等同於普通郡縣一般隻設丞、尉二人。主公也是看到這點，所以在丞、尉二職之外增開戶、禮、吏、工四司，雖不合朝廷吏製，但合符洛南實情。近日來，某考核吏員之時發現很多民眾發生糾紛就是由當時吏員處理，有城丞府的人，有戶司的人，禮司有之，工司也有之，處理結果五花八門，民眾反響各有不同，不服氣者盡有之，幸主公威望蓋世，才未有亂子出現。吾建議，主公可專司一人組建刑司處理城中民眾各類糾紛。”周忠一席話讓葉歡猛然想起一個製度，三省六部製，這個自隋唐以後所有封建王朝沿用的製度。葉歡之前並沒有想照般這個製度，安排吏、戶、禮、工四司也隻是覺得便於管理，人員也好安排。再加上自己隻是一個城令，下麵沒有幾個屬官的位置，為了把投向自己的才能之士安排好順便就設了吏、戶、禮、工四司。真是無心插柳柳成蔭。葉歡打定主意遂道：“諸公對周吏司的話持何議？”賈羽道：“屬下認為周吏司的提議完全有必要。”梁習、戲誌才等也一起道：“屬下等皆讚同周吏司之舉。”葉歡一掃堂下文武，滿心欣慰，看來目前還未有勾心鬥角之舉遂道：“既然如此，就開設刑司，但目前沒有合適的主管之人，暫由梁城丞兼任，即日成立刑司衙門，讓有糾紛者也好有個調解的地方。”