環境政策製定的影響因素分析
經法視點
作者：楊聖兮
摘要：環境政策作為可持續發展戰略的具體化和環境保護戰略的政策保障，對環境政策調控對象的態度和行為具有製約、引導和激勵的作用，想要實現可持續發展戰略目標就必須發揮環境政策的管製功能。隨著經濟社會的快速發展，環境承載能力已趨近極限，因此，各國都在加緊製定各種行之有效的環境政策，試圖解決或緩解日益嚴峻的環境問題。環境政策的製定是環境政策執行的前提與基礎，同時也是製定過程中的首要階段和至關重要的環節，更是環境政策學術界研究的核心內容。而且國家的生態環境安全是以具體的環境政策為基礎的，所以事關重大。本文旨在分析在製定環境政策時所要納入考慮範圍的幾大要素。
關鍵詞：環境政策；影響因素
中國環境政策的實施以1973年第一屆國家環境會議為標誌。此次會議中，環境保護政策的指導方針被首次提出，並且設立了從地方到中央不同層級的環境管理部門，同時專業環境研究機構開始興起。《中華人民共和國環境保護法》在第五屆全國人民代表大會上通過，並開始試行。隨後國家環境保護局於1982年正式建立，在第二次全國環境保護會議上，環境保護政策被列為中國的一項基本國策，確定其基本方針為 “預防為主，防治結合”，同時製定了與之配套的相關政策法規，例如能源利用政策、水域保護政策、城市規劃布局政策以及土地資源保護法規等等。我國的環境政策不斷完善，通過增加資金投入，依靠科技進步，逐步向可持續發展轉變。政府相繼頒布了《中國21世紀議程》、《中國環境保護行動計劃》和《國家“九五”環境保護計劃和2010年環境保護目標綱要》等政策性文件，指明了我國整體計劃的正確方向，為今後的發展奠定了良好的基礎。
作為公共政策之一的環境政策，雖然存在著許多公共政策的共性，在進行環境政策製定時可以將其作為參考。但是，環境政策還有其獨特之處，顯然公共政策製定理論之中隻有一部分適用於環境政策的製定，因此，在進行環境政策製定過程中，必須從具體情況出發，立足於環境政策的特征之上，從而進行環境政策製定規律和理論的研究。下文從成本收益分析、可持續發展、政策可行性以及國際生態環境四個角度來闡述對環境政策製定的影響與作用。
一、成本收益分析是環境政策製定的基礎
目前用來評價環境政策的標準框架是成本收益分析。它是一種是預先作出的計劃方案。在經紀人假設中，當進行經濟活動時，作為經濟主體的每一個人，都要考慮其經濟行為會獲得或失去多少經濟價值，從而對成本與收益的關係做出較科學的評估。比如，為了減少環境汙染排放所征的環境稅，這類稅收政策會向社會施加一種預期成本流，它會超過政府所得的稅收收益。與此同時，一種預期的生態收益流也會隨著這種政策而產生。環境稅所征收的資源對象，其使用量會下降，排放的汙染物將會隨之減少，因此，對環境的危害就會相應地減小。假設治理汙染的預期成本流的現值低於生態保護的預期收益流的現值，那麼這種政策將會被貫徹實施。
經濟收益和生態收益是製定環境政策時考慮的主要因素。在此背景下，環境政策的製定能否以人力、物力、財力的發展來保證實施，並且反作用於各種社會資本要素的積累，進而促進整個經濟發展，實現環境保護與經濟發展的互利共贏。以革新技術、積累物質資本、發展人力資源等要素為實現途徑，從實施環境政策到實現經濟發展目標的整個互動過程，進行不同要素比重上環境政策效益的比較與優選。通過各種環境政策的評估過程，辨別各種要素組合上的環境政策對於經濟發展的影響與貢獻，從而能夠比較科學、準確地認識到環境政策與經濟發展的互動促進機製，並為環境政策的製定奠定堅實的基礎。
二、符合可持續發展戰略是環境政策製定的前提
環境政策是一種用來調節環境能源與經濟發展之間衝突的方式，同時也是可持續發展戰略的重要組成部分和達成全麵發展目標的關鍵治理手段。從環境政策的原則來看，不僅是要實行“誰汙染，誰治理”，還應該推行 “誰治理，誰收益”。而環保的資金來源方麵，政府投入隻應是其中的一部分，還應該完善市場運作機製，來吸引更多的外資和私人投資進入環保市場，實現投資主體的多元化。至於環境保護的監管，一方麵政府要建立相應的法律法規和製度保障；另一方麵各種非官方的團體組織還應發揮各自的積極作用，來增強全民的法律意識和環保觀念。另外，要加快產業調整，促進高能耗、重汙染的傳統產業向能源資源節約、產品附加值高的高新技術產業轉變。