美國移交ICANN管理權的實質
泛讀地帶
作者：李崢
3月14日，美國商務部下屬機構發表公開聲明，稱美將計劃放棄對國際互聯網名稱和編號分配公司（ICANN）的管理權，並將其移交給“全球利益攸關方”。國際輿論普遍認為，這是美國推動互聯網國際治理民主化的正確一步。但是，美在聲明中含糊其辭，並未確定移交ICANN的前提條件和期限。也有人認為，這隻是美國針對“棱鏡門”事件的公關舉措。從曆史趨勢看，由美政府主導、ICANN及其附屬組織構成的全球互聯網“多方共治”模式確實快走到了曆史盡頭，但其前方是否是通向民主、和平、良治的理想模式卻仍存在變數。
三大管理職責和飽受爭議的政策
美國掌控ICANN是一個曆史遺留問題。互聯網的前身“阿帕網”是由美國軍方發起的一套戰時信息交流係統。隨後，這一係統又與美高校和科研機構的內網相連，形成了最早期的互聯網。上世紀80年代，隨著超文本協議（用超鏈結的方法，將各種不同空間的文字信息組織在一起的網狀文本）、IP協議和萬維網的創立和推行，互聯網擁有了進行大規模商業化的技術基礎並開始迅速擴張。也是在這一背景下，美國政府開始注意到互聯網的管理問題。直至1998年，互聯網都由美國南加州大學一名教授監管的IANA機構管理，後者接受美國國防部長期資助。
1998年9月，美國決定成立ICANN，其初衷是推進互聯網治理的國際化，卻又不放棄對互聯網的根本控製。為此，ICANN在結構上有了更多國際組織和非政府特征，例如采用董事會和年度大會的兩層決策機製，董事吸納美國以外的人士，機構運行公開透明。然而，美國仍然在決策中占據有利地位，例如在最初設立的十名董事中，有五人是美國公民。ICANN還與美國商務部有合同關係，後者動用政府預算向其提供運作資金，ICANN也因此受到審議政府預算的美國國會的影響。美國政府在ICANN設計上“既要麵子又要裏子”的政策使得ICANN自誕生之日起就飽受爭議。
雖然全世界的互聯網用戶已經超過25億，但知道ICANN這個機構的卻並不多。然而，正是這個數百人參與的非政府機構決定著互聯網的未來走向。ICANN之於互聯網，類似於國際足聯之於國際足球，擁有三項主要的互聯網管理職責。
其一，國際互聯網技術規則的主要製定者。這主要體現在確定根服務器係統、IP地址協議的參數配置和技術標準，及主服務器係統等方麵。由於互聯網的產生和發展高度依賴技術創新，ICANN確立的標準也在很大程度上決定著全球互聯網產業的發展方向和創新限度。2007年，ICANN開始支持包括中文在內的十個非英文域名，就使全球域名創新邁上了一個新台階。
其二，互聯網核心基礎設施的管理者。這主要體現為管理DNS（域名係統，Domain Name System的縮寫）根服務器。DNS根服務器相當於全球互聯網的總“交換機”，每天數以億計的網絡訪問請求都需要通過ICANN管理的全球13個根服務器完成。根服務器將網絡域名解析成IP地址，讓用戶訪問到希望瀏覽的網站。該項職能也是各國指責美國壟斷互聯網的重要依據之一，13個根服務器中，有10個設在美國，而且最核心的“主根服務器”位於美國加州。
其三，互聯網核心資源的分配者。這主要體現在分配IP地址資源上。前幾年，這是各國主要關注的焦點。由於第四代IP地址協議（IPv4）總額有限且供不應求，各國都希望ICANN在分配剩餘資源時偏向本國，而全球近60%的IP資源均由美國占有，這種狀況也使各國指責美國獨占互聯網權益。但是，在2012年全球開始采用第六代IP協議（IPv6）後，地址資源不再稀缺，各國在此問題上的矛盾也隨之化解。
美國要當“互聯網聯盟”盟主？
美國在設立ICANN時，並未想到互聯網會帶來繼蒸汽機、發電機後的又一場技術革命。ICANN成立後的前十年，成為互聯網擴展最為迅猛的十年。美國對於互聯網革命有三個沒想到：一是沒想到一批如穀歌、亞馬遜、雅虎、蘋果在內的跨國互聯網巨頭會迅速做大，其在互聯網領域的影響力和利益已經開始對主權國家提出挑戰；二是沒想到互聯網安全問題變得異常嚴峻，黑客與網絡戰造成的安全威脅已經無法忽視，如任其發展很可能從根本上摧毀互聯網；三是沒想到發展中國家（尤其中國）成為在用戶、產業和技術領域不可忽視的力量。