放權與確權：《立法法》修改的背後
時政
作者：曹偉
此次《立法法》修改更加注重對公民權益的保障，也進一步厘清地方政府權力的邊界，明確了憲法、法律、法規、規章的層級關係，體現了對法律的尊重
“讚成2761票，反對81票，棄權33票。”3月15日，十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，會議經表決通過了關於修改《立法法》的決定，這也是中國15年來首次修改《立法法》。
修改後的《立法法》關於規範授權立法、授予設區的市地方立法權、明確稅收法定原則等六大亮點引發關注。
不難看出，此次《立法法》修改更加注重對公民權益的保障，也進一步厘清地方政府權力的邊界，明確了憲法、法律、法規、規章的層級關係，體現了對法律的尊重。
紅頭文件不可再“任性”
法治不僅是治國理政的基本方式，也是國家治理的目標。而立法的過程本身就是一個權力和利益的分配和平衡過程。
一紙冠以“通知”、“通告”、“意見”的政府紅頭文件就可以“限行”、“限牌”、“限購”，近年來，各地一些“紅頭文件”頻頻引發公眾吐槽。
而“紅頭文件”長期被政府機構作為下達、指導實施、進行管理的“權力文本”，一般是指行政法規、規章以外的，各級政府及其部門發布的具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規範性文件”。
作為“管法的法”的《立法法》，究竟能否管住“有權任性”的紅頭文件？這成為公眾在這部法律修改時最大的關注點之一。
“長期以來，各級政府紅頭文件確實有過多過濫的情況，甚至出現了很多侵蝕立法權的現象，如利用紅頭文件給老百姓設定義務、增加義務，剝奪和限製老百姓的權利，甚至給行政機關擴權、減少責任等等。”中國政法大學副校長馬懷德對《小康》記者說，這些亂象反映了《立法法》在此之前還不能有效地規範紅頭文件。
同樣作為《立法法》研究組成員、北京大學法學教授薑明安也指出，機動車限行、限購、限外等規定具有“減損公民、法人和其他組織權利”的性質，今後實施此類舉措必須以法律、規章、地方性法規為依據，不能再隨意以紅頭文件的形式進行規定。
在中國政法大學財稅法研究中心主任、中國財稅法學研究會副會長施正文教授看來，《立法法》是一部規範立法行為的法律，“在法治社會中，政府所有的行為都要於法有據，而不能依據某些領導人的意誌做出。”
新的《立法法》頒布實施後，未來對減少公民權利、增加公民義務的政策和規定，必須依據法律法規。政府規章、部門規章和紅頭文件均不能隨便減少公民權利或增加公民義務。
從修改後的《立法法》條文可以看出，不僅明顯加強了備案審查力度，還明確規定了主動審查，如規定有關專門委員會和常務委員會工作機構，可以對報送備案的規範性文件進行主動審查。再如，新的《立法法》還提出審查申請人反饋與公開機製，規定全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業組織以及公民反饋，並可以向社會公開。
“這次《立法法》的修正中新增了一個審查反饋機製，如果老百姓覺得哪個法規違法，向人大常委會提出審查申請，可以得到審查結果的反饋。”薑明安指出。
薑明安建議，“紅頭文件”更需審查，它們目前沒有統一的法律調整，違法的概率比法規、規章要高得多，“應該盡快製定《規範性文件法》，規定‘紅頭文件’的製定權限、製定程序和監督審查機製。在全國性法律出台以前，應鼓勵地方先製定這方麵的法規進行探索。”
賦予地方立法權
如何將紅頭文件這種權力關進法律的“籠子”，下放立法權給地方成為一種選擇，也成為此次《立法法》修正過程的亮點。
修改後的《立法法》將賦予全國所有284個設區的市地方立法權。比照設區市，相應賦予自治州地方立法權。廣東省東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關市和海南省三沙市，比照設區市給予地方立法權。
隨著近年來經濟社會快速發展，特別是城鎮化加速，地方對立法權的需求越來越大。例如廣東東莞，常駐人口規模已超過700萬，地域麵積也不小，社會管理的壓力非常大，在社會管理、公共服務、環境保護等方麵有強烈的立法需求。