馬是古代戰爭中不可缺少的。明成祖朱棣曾說：“古至掌兵政謂之司馬；問國君之富，數馬以對。”永樂年間，朱棣為了增加軍馬的數量，他要求北方地區民間養馬，五個人要養一匹馬，屯田軍戶每人養一匹馬，這就造成了馬匹數量的大幅度增加，為永樂年間的開疆拓土、以騎製騎做好了準備。當然了，養馬數額的巨大，也給養馬的丁夫和軍士帶來沉重的負擔。這種製度並沒有可持續性。
編民養馬是明代的苛政。馬戶承受著繁重賦役盤剝。喂養、賠賞點驗、印烙、起解以及官吏勒索，像條條繩索緊緊地捆綁在廣大馬戶的身上。不少地區地堿水鹹，草木不服，說是能養馬實際不能產駒。交上去的馬還要經過層次檢驗，不合格的馬匹還要罰款。最後造成的結果就是民勞而馬耗，交馬的費用遠遠超過養馬的費用。管馬官員胥吏擾民時有發生，連管馬官員家庭費用都要由馬戶承擔，造成了大量馬戶的破產。
北直隸曾經發生過劉六劉七的農民起義，原因就在於馬戶的苛政。劉六和劉七最初是土匪，被稱為“響馬盜”，在破產馬戶的積極支持下，他們後來發動了前後持續三年的起義。所以民戶養馬並不可取，但是這樣的苛政並沒有被取消，它還在繼續實行。養馬最需要的是廣闊的草場，成化年間大學士邱浚認為：“戰馬為國家所重，草場乃戰馬所資。”草場與馬之重要性，是合而不分的。
明代的牧馬草場大體分為三個部分：一種是歸屬於南北太仆寺放牧之草場；一種是在京各營衛之放牧草場；另一種則是各邊草場。這三部分草場總計大約有六十萬頃左右。中葉後由於北方各類莊田的大量出現，土地兼並日益激烈，因而牧馬草場的麵積亦隨之削減，明政府所擁有的戰馬數目亦急劇下降，造成了明中葉時在與蒙古作戰時的不利局麵。北直隸的草場基本在皇帝的掌握中，而對於明朝廷最重要的陝西草場則漸漸失去了控製。
陝西是明朝的重要養馬地區，又處於與蒙古對峙的前沿陣地。明太祖朱元璋在陝西設立茶馬市，用茶葉跟蒙古部落換馬匹，同時嚴禁商販將私茶出境。明成祖朱棣在陝西設置苑馬寺六監二十四苑，草場有十三萬三千七百七十七頃有奇，能養十幾萬匹馬。
一開始明代陝西的這種茶馬市以及苑馬寺養馬，基本上還能達到隨用隨足。明太祖朱元璋曾說：“用陝西漢中的三百萬斤茶葉，可以換得三萬匹馬。”但是到明中葉以後，陝西苑馬寺所擁有的馬匹則日益減少，牧馬草場亦日益緊縮，使得這一地區的馬政瀕於崩潰狀態。
草場及馬匹數目出現大幅度減少，有多方麵的原因：第一，私販茶馬者多。許多人用私茶販賣為利，朝廷能購買的番馬自然減少。第二，蒙古的不斷騷擾搶掠。苑馬寺的草場離城池極遠，離得近的草場也不下三十裏地。蒙古有一段時間歲歲入侵，如入無人之境；殺戮人民，如殺狐兔；驅逐丁口，如驅牛羊。明軍馬匹多被蒙古人搶走。第三，王府勳戚及軍官占奪草場為莊田，或被軍人開種盜賣，草場日益狹窄，馬數減少。