土地財政的產生、發展及其改革突破口探析
經濟研究
作者：劉姝雨
【摘要】土地財政是在城鎮化過程中形成的、為地方政府所著重依賴的第二財政。其雖為地方政府提供了強有力的資金支持，然而，隨著城鎮化過快推進，其弊端也越發明顯，土地財政的改革之箭已在弦上。本文通過對土地財政淵源的追溯，分析其在城鎮化過程中所起的作用以及表現出來的缺陷，最終探析土地財政改革的突破口。
【關鍵詞】土地財政 城鎮化 產生淵源 改革 突破口
一、引言
我國財政體製在1994年進行分稅製改革以來，地方政府的財政收入受到了很大的限製，因此，地方政府主觀上急需尋求非稅收入或者其他收入來填補其財政的空缺。另一方麵，隨著全國城鎮化發展戰略的推行，為地方政府該主觀願望的實現提供了契機，也為土地財政的產生、發展提供了暖床。
然而，城鎮化的速度之快，範圍之廣遠遠超乎了人們的想象。2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%1。這一過快的發展導致了務工人員的大量湧入城市，然而其基本福利和尊嚴卻沒有相應的“市民化”。實務界、學術界為了解決目前我國以土地出讓金為核心的土地財政以及推進新型城鎮化建設中的資金源問題，展開了很多的努力。例如，2013年9月，上海財經大學、上海市土地學會等機構，共同召開了“新型城鎮化背景下的土地財政代償機製研討會”，集中討論了推進新型城鎮化建設所需的資金規模和土地財政改革的問題2。
二、土地財政的產生淵源
（一）新型城鎮化客觀要求地方政府要有大量資金為保障。
我國的城鎮化建設的步伐飛速邁開，似有“大躍進”趨勢。2006年，我國城鎮化率為43.9%，2009年，我國城鎮化率達到46.6%，2010年，城鎮化率進一步提高3。
目前，新型城鎮化尚未全麵實施，原有的城鎮化道路不僅造成了拆遷糾紛、土地供需矛盾，同時也極大的助推了地價的上漲，尤其是東部沿海地區，頻頻出現“地王”。前幾年房地產行業被看好，成為投資最熱的領域之一，房產的剛性需求居高不下，以土地轉讓金為核心的土地財政反而被高房價給拉動了，不僅沒有起到調節高房價的目的，反而進一步被高房價所帶動，成為了一個惡性的怪圈。
（二）地方政府在分稅製財政體製下出現財政危機。
我國設立分稅製旨在調整中央與地方的收入分配比例，加強中央對地方的財政控製。稅種上劃分了中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅；機構上，設置了國家稅務局和地方稅務局。對於共享稅，中央通過代收、轉移支付等手段控製了地方政府的財政收入，但是也產生了腐敗的情況。分稅製改革後，地方的財政收入主要由兩部分組成：地方稅和來自中央的財政轉移支付，另外，像屬於中央稅的關稅，稅源比較穩定且易於征收，而中央地方共享稅主要包括增值稅、企業所得稅和印花稅，對於增值稅，國家和地方按75：25的比例分享，企業所得稅由國家和地方按6：4的比例分享，而印花稅，中央分享其中的97%，地方隻能得到剩餘的3%4。由此，中央財政收入不斷穩步提高，而地方政府卻很“差錢”。
（三）行政機構內部考核評價機製缺陷助推土地財政產生。
無論是分稅製的實施還是改革都沒有導致我國的政治分權，隻是在經濟上產生了權力配置。因此中央對地方官員的任免、考核以及升遷依舊是對其的政績考核來決定，而作為政績核心的GDP依舊是重要的製表。實證研究表明，更高的GDP增長率確實能讓地方官員獲得更多的晉升機會，並且對土地的征收和補償數額的決定權都集中在地方政府手裏，地方政府在征地中掌握了主動權，在土地轉讓收入的利益分配中，地方政府成為最大的利益獲得方5。而且，各地官員為了彰顯政績，都拿土地做文章，由於土地買賣過程中的信息不對稱，使得土地財政成為人們詬病的對象。
三、土地財政在城鎮化發展中的作用與缺陷