主權財富基金監管重點及對中國的啟示
經濟研究
作者：代贇
【摘要】主權財富基金由於它的特殊性，被越來越多的國家所接受。但是同時也是由於其特殊的背景，對主權財富基金的監管也非常必要。現在中國已經是世界第一外彙儲備大國，因此許多國家多中國的主權財富基金非常警惕。本文重點研究主權財富基金的監管及中國麵臨的問題以及啟示。
【關鍵詞】主權財富基金 監管 透明度 金融保護
主權財富基金的快速擴張和對金融市場的重要影響將監管事宜提到日程之上。各國對各類基金的規範一般具有三個原因：保護投資者；確保市場完備性；提高市場穩定性。從監管目的上看，主權財富基金同其它基金是一致的，即保護投資人利益，促進金融市場的穩定安全和高效運行。當然由於主權財富基金的主權性質，不可避免地帶有政治方麵的目的。
一、主權財富基金監管現狀
對主權財富基金的監管包括三個層麵：母國監管、投資接受國監管以及國際監管。
（一）母國對主權財富基金的監管。
在東道國的憂慮轉化為現實的投資障礙之前，主權財富基金母國若能建構起對本國主權財富基金的監管體製，無疑可以降低東道國的擔心，保障海外投資的順利實現。同時，母國完善的監管體製也有利於維護本國主權財富基金的穩定，進而有利於本國金融市場的穩定。主權財富基金母國主要通過國內立法的方式進行監管。主權財富基金的規製有不同的形式，挪威和新加坡分別代表了兩種典型模式。
1.挪威模式
考慮到主權財富基金資產的國有性及龐大的規模，因此對主權財富基金製定專門的製度進行管理，對其資金來源和使用、主管部門的職責、運行體製、信息報告製度等內容都進行了詳細的規定。挪威政府製定了《挪威銀行法》、《政府石油基金法》等基本法律規範，對挪威政府養老基金的成立、公司治理及資產種類、資產結構以及投資倫理等方麵做出了具體規定。
2.新加坡模式
這種模式認為主權財富基金本質上仍是一個機構投資者，因此與其他市場主體適用同樣的法律規範，但是主權財富基金與一般的公司在組織形式、運作模式上還是有所區別，因此在一般法律之外再做出特殊規定。新加坡的淡馬錫控股是由新加坡財政部全資擁有的政府控股公司，具體是由財政部的投資司來負責監督它的運營和操作。淡馬錫的營運完全按照《新加坡公司法》以及其他適用於新加坡公司的法律和規定。
（二）投資接受國對主權財富基金的監管。
對於眾多的西方發達國家和主權財富基金的潛在投資地來說，主權財富基金的新型“國家資本主義”性質，已經引起了發達國家對新興經濟體戰略性投資行為的恐懼，他們都爭先恐後地出台一係列措施來保護本國的資本市場，限製主權財富基金的投資行為。
目前澳大利亞、加拿大、日本、歐盟、法國和德國等已經出台或正在擬定相關政策和法律，包括證券規製和公司管理（Securities Regulation and Corporate Governance）、外國投資診斷機構（Foreign Investment Vetting Agencies）、金融機構規製（Financial Institution Regulation）、戰略部門規製（Regulation of Strategic Sectors）以及反壟斷機構（Anti-Monopoly Agencies）等。美國對流入本國的主權財富基金製定了嚴格的準入標準和審查製度。主要是嚴格限製涉及國家安全與產業安全的投資，對主權財富基金的投資比重加以限製。包括2007年7月，美國總統布什正式簽署的《2007年外商投資與國家安全法案》，以及2007年10月24日由國會通過的《外國投資與國家安全法案2007年修正案》，輿論界一致認為，該法案主要針對中國主權財富基金對美國的投資。
（三）對主權財富基金的國際監管。
1.國際監管的必要性
首先，接受國的單邊監管在缺乏監督和控製的情況下容易導致保護主義，甚至會演變為阻礙主權財富基金發展的法律壁壘。其次，不同的投資接受國各自設置不同的監管標準和要求，令主權財富基金無所適從，增加了守法成本，也影響了資本的流動。為此，構建主權財富基金多邊監管機製的思路逐漸被提上了日程。
2.國際監管框架
國際上，2008年4月在美國華盛頓特區舉行的西方7國財長會議和中央銀行行長會議提出了由IMF製定SWFs行為準則、OECD製定SWFs接受國行為指引的方針。它們分別就SWFs的透明度問題以及SWF投資接受國的金融保護行為作出了相關規定。
（1）IMF“聖地亞哥原則”——關於SWFs的行為準則
IMF於2008年3月的理事會上正式通過了製定主權財富基金最佳行為準則的決定，於2008年10月公布。該準則又被稱為“聖地亞哥原則”，“聖地亞哥原則”主要圍繞SWFs的法律框架、目標、宏觀政策協調、公司治理結構、投資與風險管理框架等幾個方麵展開，旨在規範和指導主權國家的投資行為及風險管理，建立一個開放透明的國際投資環境。而作為基礎貫穿上述各項內容的則是被當作SWFs最大課題——透明度的問題。在SWFs透明度方麵最被關心的是：政府對SWF的幹預以及SWFs投資活動的真實情況。
（2）關於SWFs及接受國的OECD準則
2008年6月，0ECD發表了《0ECD關於SWF及接受國方針的宣言》。該宣言強化了投資接受國在對外國投資實施監管時應當遵循的原則。包括：接受國不得設置針對國外投資的保護主義壁壘；接受國不得對條件相同的投資人予以區別對待；接受國隻有在針對國內或國外投資適用一般性規定不足以消除涉及國家安全的合理疑慮情況下，才能探討與投資相關的追加限製措施；在產生涉及國家安全相關的合理疑慮時，接受國的投資保護措施應該是透明且可預見的；應該是與明確規定的國家安全方麵的風險成比例的；而且在適用時應該確保履行說明責任。