土地用途管製製度在耕地保護中的作用及改善
理論研究
作者：李哲
【摘要】耕地是土地資源中最重要、最珍貴的部分，對人類的生存和發展有著其他生產資料無法替代的作用。保護耕地就是保護人類的生命線，耕地是涉及國家糧食安全、社會穩定、經濟安全和生態安全的重要資源，切實保護耕地，實現耕地資源的可持續利用，是保護國家經濟安全及實施可持續發展戰略的先決條件和基本保障。
【關鍵詞】土地用途 管製製度 耕地保護
我國耕地資源相對短缺，經濟發展對耕地需求不斷增加，後備資源不足，耕地退化嚴重，形勢非常嚴峻。建國後的最初十年，我國耕地麵積呈上升趨勢，隨後便一路滑坡，尤其是改革開放以來，隨著可開墾土地的不斷減少以及經濟的飛速發展，經濟發展與耕地保護之間的矛盾日益突出。近年以來，全國國內生產總值以10.2%的速度增長，與此同時，耕地麵積每年減少約450萬畝。也就是說，GDP每增加一個百分點，全國耕地約減少45萬畝。每一輪的經濟發展熱潮，都伴隨著耕地的大量流失。在這種情況下，能否製定和實施嚴格有效的耕地保護政策，是保證耕地永續利用、關乎生存發展的重大命題。針對一些地方任意出台土地優惠政策、濫用土地管理權限、亂批濫占耕地等問題，國家指出，要實行最嚴格的耕地保護製度，遏製亂征濫用耕地的現象，中央並決定對國土資源係統實行省級以下垂直管理體製。
土地用途管製是合理利用土地、有效保護耕地的重要手段。耕地自身的特性和人類生存和發展的本能要求，使得對耕地用途實施管製顯得既迫切又必要。首先，我國耕地數量有限，必須對耕地用途進行管製。其次，將耕地用途改變後，如果耕作層遭到破壞，將很難再恢複為耕地。第三，由於相對而言，非農建設用地能夠帶來較高的經濟收益，在比較經濟效益的誘惑下，近年來耕地銳減之勢日益嚴重。實行耕地用途管製，是當前規範土地市場行為和保護耕地不得不采取的措施。
我國耕地用途管製分為限製轉移管製和許可轉移管製兩種。限製轉移管製是指依據土地利用總體規劃，劃定一定數量的農用地主要是耕地作為特殊保護的區域嚴格加以管製。對這類特殊保護的區域，不得進行任何形式的轉用，若要轉用，必須履行嚴格而又特殊的審批程序，並繳納高額補償費用用以再造同等數量、質量的農地，以保持農用地保有量的平衡和穩定。許可轉移管製是指根據規劃的布局，在一定條件的限製下，允許一部分農地進行規定用途的轉用。主要包括農用地內部轉移管製、農用地向非農用地的轉移管製、耕地後備資源的開發轉移管製等。
雖然土地用途管製製度對土地的用途作了嚴格的規定，並同憲法，刑法等法律聯係在一起，對嚴重違反國家耕地保護基本國策的行為給予刑事處罰。但在巨額利潤的驅使下，一些官員和不法開發商不顧法律與農民百姓的權利，亂占耕地，私自圈地，占而不用，浪費現象及其嚴重。在這種情況下，法律成了一紙空文，無法保障農民最基本的合法權益。
耕地保護政策作為一般政策，存在諸如政策體係不夠完善、保護手段不夠健全、運行機製不夠合理等問題。作為公共管理政策，則存在外部性、市場失靈、政府失靈等公共政策特有的問題。
從表麵上看，耕地保護與社會發展所處的階段以及外部環境有關，但根源則在於耕地保護政策的不當。換言之，根源於市場經濟轉型時期的製度缺陷。麵對耕地日益減少的嚴峻形勢，確有必要重新檢討耕地保護政策。對現有的土地用途管製製度進行有效改善：
一、加強和改善政府在耕地用途管製中的作用
政府不是萬能的，必須正視市場經濟條件下政府行為的經濟人特征，把握好政府幹預的範圍與內容，發揮市場機製的主體性作用，政府幹預隻起彌補市場缺陷的作用。耕地保護也要講究投入與產出，按經濟規律辦事。市場經濟條件下，市場是資源配置的基礎。對於耕地這種本質是公共財產的資源，則應該強化政府的宏觀調控機能。隨著市場經濟的發展，耕地保護的功能應逐步轉向耕地利用的調控、引導和監督，減少直接幹預。經濟過程與政治過程是相互聯結的，政治過程的缺點必將對經濟產生不良的影響。因此，政府要規範在耕地保護中的行為，切實轉變職能，減少幹預範圍，優化行為方式。政府在耕地保護中的定位，應當更多地表現在提高管理水平，提供優質高效服務等方麵。
政府在市場經濟條件下對土地的幹預，應主要集中在以下方麵：對於糧食安全、生態安全和社會公共利益的土地資源，如耕地、林地、濕地、自然和人文遺跡所在地、環境敏感地區土地等，要進一步加強保護；對用途難逆轉的土地，如城鎮、工業園區、農村居民點用地，要對用地總規模和布局進行嚴格控製；對用途可逆、易隨市場情況變化的土地，如農業內部結構調整用地等，主要由市場調節，同時做好政策引導；對於主要由政府投資實施的項目用地，如政府投資的土地開發整理複墾和基礎設施項目用地等，則要搞好用地的配置和組織。