經濟與法
作者：王普 汪峰
摘要：為防範商業銀行發生危機的風險，我國金融立法規定了接管等相關的法律製度。本文從我國接管法律製度的現狀、存在問題出發，提出解決相關問題的對策。
關鍵詞：商業銀行；接管；法律製度
中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2011）11-0239-01
金融全球化的突飛猛進，商業銀行運營的繁複性和不確定性的因素在迅猛增加，這些因素有可能引起銀行危機的風險。為防止商業銀行發生危機的風險，世界各國銀行法采取接管等一係列措施，使銀行平穩走出危機，維護國家金融業的良好秩序。我國立法把接管製度作為商業銀行退出市場機製的主要機製加以規定和調整。
一、我國商業銀行接管法律製度的現狀
我國關於商業銀行接管法律製度主要集中在《中華人民共和國商業銀行法》（以下稱為《商業銀行法》）的五個條文和《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下稱為《銀行業監督管理法》）的兩個條文中。接管是國務院銀行業監督管理機構對商業銀行進行監督和管理的一種手段，是國務院銀行業監督管理機構在商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人利益時，對該銀行采取的整頓、改組等措施。從這個意義上講，接管製度是全麵控製和管理商業銀行業務活動的行政管理行為。它具有以下特點：
（一）接管具有行政救濟行為的特點。根據我國法律規定，對商業銀行的接管隻能由金融管理機構決定，並由該機構來組織實施。《銀行業監督管理法》第38條規定：“銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可以依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規定執行。”（二）接管是一種臨時性措施。接管作為行政救濟行為，目的在於恢複商業銀行的正常經營能力。所以接管行為沒有必要也不可能無限期地持續下去，我國《商業銀行法》明確規定接管期限最長不超過兩年。（三）接管是銀行運行過程中的內部行為。接管即被接管銀行的經營管理權的轉移，是對銀行內部經營管理工作的改組和再造，並不導致銀行對外債權債務關係的移轉和改變。《商業銀行法》第64條第2款明確規定：“被接管的商業銀行的債權債務關係不因接管而變化。”
我國《商業銀行法》第64條至68條對接管法律製度作了一個概括性規定，其主要內容包括： 接管條件和目的，接管的實施和接管決定，接管開始時間，接管期限的延長，接管終止。但這些規定不夠具體，缺乏操作性。
二、我國商業銀行接管製度存在的問題
（一）接管條件的界定過於模糊。《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》都規定，當銀行業金融機構“已經或可能發生信用危機”，“嚴重影響存款人的利益”時，國務院銀行業監督管理機構可以對其實行接管。此處“已經或可能發生信用危機”的衡量標準，“嚴重影響存款人的利益”的判定標準，都缺乏一個相對明晰的界定。接管條件的模糊將會妨礙監管機關依法辦事，也會妨礙銀行機構以及其他利害關係人抗辯監管機關濫用權力執法的情形。（二）接管目的的規定過於狹窄。根據《商業銀行法》第64條第2款的規定，“接管的目的是對被接管的商業銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢複商業銀行的正常經營能力。”這樣的目的規定過於狹窄，原因有二：一是保護的主體範圍狹窄。強調“保護存款人的利益”，事實上銀行的債權人除了存款人之外還有其他主體，接管的運用應是為了所有債權人的利益；二是保護的目的過於簡單。隻是強調“恢複商業銀行的正常經營能力”，當銀行資不抵債或是出現流動性危機的時候，破產作為市場化運行的結果本來是無可厚非的。接管的出現通常與係統性風險相關，因此“恢複商業銀行的正常經營能力”並非其根本目的。（三）接管組織製度尚屬空白。我國《商業銀行法》僅規定接管由銀行監督管理機構組織實施，但有關接管組織構成、法律地位、工作製度、接管人員的選任和資格限製以及權利義務都是空白。《商業銀行法》在第65條規定“接管由國務院銀行業監督管理機構決定，並組織實施。國務院銀行業監督管理機構的接管決定應當載明下列內容：一是被接管的商業銀行名稱；二是接管理由；三是接管組織；四是接管期限。接管決定由國務院銀行業監督管理機構予以公告。”可見，我國《商業銀行法》隻是規定了接管組織，但對其內容沒有做出任何具體的界定。因此可以說，目前我國立法上並沒有真正意義上的接管組織製度。（四）接管組織權責規定缺少必要限製。《商業銀行法》第66條第2款規定：“自接管開始之日起，由接管組織行使商業銀行的經營管理權力。” 這樣的規定隻賦予權力，沒有規範責任，使接管組織對銀行有較大的自由處置權，不利於接管組織認真履行職責和保護相關利益者的合法權益，而且，“權力”二字所體現的公法意味過重，忽略了監管者到經營者的角色轉變，不利於接管中市場機製的作用發揮。（五）接管程序缺乏規製。在程序上僅規定了接管終止，體現在《商業銀行法》的67條規定：“接管期限屆滿，國務院銀行業監督管理機構可以決定延期，但接管期限最長不得超過二年”，以及第68條規定的三種接管終止的情形。但立法上，對於接管的啟動、實現，以及相關責任的追訴都沒有做出明確規定，導致實踐中無法可依。