我國農村征地過程中的公權力製衡研究
製度建設
作者：江敏超等
內容摘要：農村土地征收中的公權力需要製衡。公平性是製衡公權力的法理依據，無論是中國古代還是當今西方對土地的管理都首先強調公平性而非效率性。征收的目的在於公共利益，公共利益並不排斥商業利益，但不應來源於農民土地的市場價值—建設用地出讓費用。從物權屬性上講其應該是土地承包經營權征收的對價，需要通過市場機製確定其標準，亦需要與土地所有權分開協商，從而對公權力形成有效製約。
關鍵詞：土地征收 公權力 製衡
對征地公權力的製衡是我國農村土地征收改革的重點。一方麵，土地是重要的生產要素，權利的清晰化、市場化提高了土地的利用效率，是社會發展、公共利益所必須的；另一方麵，土地具有極高的市場價值，在流轉過程中巨大的商業利益往往會使其公權力的行使發生偏離，特別是在集體土地所有製對權利界定不清的情況下侵占問題極易發生。因此，目前征地矛盾的焦點是征地過程中政府公權力的定位。
從近年來征地的實際情況看，征地矛盾總的發展趨勢是正在減少，各種征地糾紛常見於報刊、網絡，對政府的征地行為產生了極好的社會監督，但對於如此大的土地利益，僅靠輿論監督顯然是不夠的，2014年出台的《關於全麵深化農村改革加快推進農業現代化的若幹意見》特別強調“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法”，也就是說隻有從製度層麵找出公權力的製衡機製，才能保證其在行使過程中不發生偏離。
征地過程中的公權力行使理念：公平或效率
（一）保障征收公平的曆史必然性
限製土地兼並是社會穩定的必然保障。最初的土地私有製度被稱為“井田製”，由國王分封，根據《周禮·地管·小司徒》對“井田製”的記載：“立其五溝、五途之界，其製似井之字，因取名蔫，…乃經土地，而井牧其田野：九夫為井，…以任地事而令貢賦”。故不存在兼並問題，但發展至西周後期，政府對土地逐漸失去控製，開始發生土地兼並，大量農民因此流離失所最終導致周的覆滅。
對土地兼並的控製可追溯至商鞅變法，被稱為授田製。首先，商鞅在中國曆史上第一次確立了基本的土地登記製度，“民上無通名，下無田宅”，使貴族不再成為土地所有權的唯一主體；其次，為了使土地被兼並後農民依舊有田可耕，確立了土地開荒製度，“為田開殲陌封疆，而賦稅平”，從而使土地兼並失去了利益動機；最後，鼓勵農民通過耕種改善自身的生活，盡量防止其出讓土地，“任民所耕，不計多少”。因此，對於土地兼並我國古代一直持反對態度。
對土地兼並的控製亦被作為一種促進生產的措施被廣泛應用。魏晉時代的占田製直接規定了每位農民法定必須持有的土地，在曹操的《收田租令》中曾記曰：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。…郡國守相明檢察之，無令強民有所藏，而弱民兼賦也”。至唐朝中期的均田製則通過國有化轉租的方式禁止土地兼並，在《魏書·食貨誌》中曾有這樣的記載：“諸男夫十五以上，受露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良。…諸民年及課則受田，老免及身沒則還田”。而至宋朝的王安石變法更是針對大地主要求重新丈量並按田畝納稅。所以，限製土地兼並作為保障土地分配公平的手段可以防止土地荒廢，並不與生產發展相衝突。
因此作為傳統的農業社會，政府在征收土地過程中公權力行使的首要目標在於保障公平而非效率。清末太平天國運動推行《天朝田畝製度》，主張“天下皆天父上主皇，上帝一家，天下人人不受私，物物歸上主”的徹底無償國有化，不僅沒能滿足農民對土地的需要，反而最終使太平天國走向滅亡，由此可見，對以商業開發為目的的土地征收在我國需要持有十分謹慎的態度。
（二）保障征收公平的經濟必然性
保障土地征收補償的公平性有利於實現經濟效率。現代經濟學崇尚產權的清晰與交易成本的降低，正是市場得以建立、價格機製發揮應有效率的基礎。美國十分強調對私人財產權利的保護，從其立法與司法實踐上看，對征收公平性的強調主要表現為法律與判例兩個方麵：
美國的土地征收製度起源於民事相鄰權法律關係而十分重視公平性，實質是為促進土地開發而重新明確雙方之間的權利、義務關係。17世紀為了促進水利技術的發展，馬薩諸塞州等7個州通過了《磨坊法》，一方麵允許磨坊主興建水壩，另一方麵則要求其給予因興建水壩而土地被淹的農民合理的經濟補償；1791年美國憲法修正案第五條進一步強調了土地征收中對公民私有財產的保護，成為美國征地補償公平性的標誌：“任何形式的土地征收必須用作公用，且必須經過公平補償”，並由此發展出“最佳與最高補償原則”與“整體性補償原則”，即對土地征收的補償標準應該按照整體土地可獲得的最高市場潛在價值進行。
作為判例法國家，美國土地征收對公平性的強調更多地體現在其判例體係中。現有的征收補償標準主要由三個經典補償案件所構成：首先，市場價值標準，1793年發生的Almota Farmers訴聯邦政府案中，原告提出假設要求補償在不會發生征收時未來合同延期的情況下可能獲得的市場收益，獲得了聯邦政府的支持；其次，征收收益補償標準，1950年發生的Commodities Trading Corp訴聯邦政府案中，由於無法衡量被征收商品的市場價值，聯邦法院支持了原告要求以政府轉售土地所獲收益進行補償的要求；最後，加成補償標準，2005年發生的凱洛訴新倫敦案，聯邦法院雖然最後沒有支持原告方關於州政府征收超出公共利益的主張，卻在美國國內引發了極大的爭議，之後多州政府開始調整征收標準，不僅給予被征收人應得補償，更基於被征收人居住的時間長短給予加成補償以彌補其精神損失。從整體上看，如果美國政府要對私人財產進行征收，不僅麵臨高額補償的壓力，同時有被隨時拖入訴訟的風險。
因此，土地征收過程必須通過製衡機製保障公權力與私權利之間的公平性。孟德斯鳩曾經做過這樣的斷言，“任何不受製約的權力都將是一種犯罪”。因此，要保障土地征收過程的公平性，就必須存在一種機製對公權力進行有效的製衡，這既是對農民利益的保護也是對社會公共利益的尊重。