珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構及其運作機製
城鎮化和戰略定位
作者：陳晨 趙民 劉宏
摘 要：珠三角地區經曆了多年“自下而上”的高速發展，在取得很大成就的同時，土地資源配置低效等問題也日益凸顯。為破解城鎮化發展中的土地困境，廣東省推開了“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”（三舊）改造。這是一項具有重要意義的創新實踐，其實質是對既有土地利益格局的重構。基於對佛山市的實地調研，分析相關政策的內涵，總結實踐經驗，並深入解析“佛山模式”的運作機製。
關鍵詞：三舊改造；佛山；土地利益格局；運作機製
Abstract：While the Bottom-up development mode in Pearl River Delta has achieved great success， the accompanied low-efficiency in land configuration has come into public attention. In order to crack the land predicament， Guang Dong Province has promoted the reconstruction of Old Towns， Old Factories， and Old Villages （San-jiu）， which is a creative government action in local government level of great importance. The essence in “San-jiu” Reconstruction is reconfiguration of land interest pattern. Based on the spot research in Foshan， a pilot city of “San-jiu” Reconstruction， this paper analyzes the connotation of related policy， summarize the experiences in Foshan， and finally interpret the operating mechanism of Foshan Mode in “San-jiu” Reconstruction.
Key words：“San-jiu” Reconstruction， Foshan， Land Interest Pattern， Operating Mechanism
中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-01-33-（8）
經曆了改革開放以來30多年的“自下而上”式的發展，珠三角以資本、勞動力和資源等生產要素的高強度投入為特征的發展方式，在取得很大成就的同時也已經逐漸顯示出其弊端；其中，土地資源配置的低效問題尤為突出。城鄉建設用地年均增速快、建設用地占土地總麵積比例高和單位建設用地麵積的地區生產總值低是珠三角地區土地配置的重要特征，許多城市即將麵臨無地可用的局麵（楊廉、袁奇峰，2010）。與珠三角其他地區一樣，佛山市的發展也麵臨土地資源緊缺、土地利用低效、產業亟待轉型、城市形象亟待提升的問題①，在轉型發展的背景下，舊城鎮、舊廠房、舊村莊②的改造（以下稱“三舊”改造）已成為存量土地開發的重要途徑，引起了各級政府的重視。
為了破解土地供需矛盾、促進產業結構調整升級、優化城鄉人居環境，2007年6月，佛山市政府在總結各區舊城改造經驗的基礎上，出台了《關於加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關配套文件，指導全市推進“三舊”改造工作，成為一項具有重要的裏程碑意義的“創新行政”。此後，佛山經驗受到國土資源部和廣東省的重視，並進而在全省範圍內推廣試驗。佛山則成為了廣東省“三舊”改造的試點示範市，承載了國家、省、市三個層麵的政策預期，具有較強的代表性。本文基於對佛山市“三舊”改造工作的實地調研，試從“三舊”改造的佛山經驗入手，討論珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構及其在現實框架下的具體實踐和運作機製。
1 “三舊”改造相關政策內涵解讀
從相關政策頒布及實施的曆史進程來看，自2007年佛山市進行“三舊”改造試點開始，到粵府〔2009〕78號文的出台以前，是佛山市“三舊”改造先行先試階段。其間的2008年底，《國土資源部和廣東省人民政府共同建設節約集約用地試點示範省合作協議》簽訂，“三舊”改造政策正式成為了麵向全省範圍的政策。次年2月，建設工作方案獲國務院同意並下發實施，明確要求“製定扶持政策，積極推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造”。同年8月，省政府出台《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若幹意見》，要求探索通過“三舊”改造推進節約集約用地試點示範省建設。自此，廣東全省各地正式進入施行“三舊”改造的階段。根據有關文件，這項工作約期為三年。
在國家層麵，《國土資源部、廣東省人民政府共同建設節約集約用地試點示範省合作協議》是一項綱領性文件，申明了政策探索的要點，即：支持廣東省耕地總量動態平衡和占補平衡；利用行政手段，開展土地用途管製製度、征地製度、集體土地流轉製度等在內的土地管理製度改革；利用市場手段促進土地合理利用的激勵機製探索；利用技術手段開展各類土地標準體係建設，並在土地聯合執法機製等方麵完善監管手段。而在廣東省層麵，《廣東省建設節約集約用地試點示範省工作方案》提出要進行土地清查，對閑置地、廢棄地、低效土地進行“三舊”改造；要探索改革現行一次性征收國有土地使用權出讓收入方式，深化征地製度改革和農村集體建設用地使用製度改革；鼓勵和扶持“三舊”改造，重點是用地指標和完善用地手續的扶持。《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若幹意見》則主要是在補辦土地征收手續，補辦供地手續，補辦農轉用手續，土地出讓收益激勵，農村集體建設用地轉變為國有土地，邊角地、夾心地和插花地處理等六個方麵，較以往政策有所突破。可見，國家和廣東省層麵的“三舊”改造相關政策，是試圖用“政策創新”的方式來探索如何完善現行土地製度框架下的土地產權製度、土地供應方式、土地流轉方式、土地確權方式以及土地收益分配等具體製度，其核心目標是“提高土地節約集約利用水平”。
在我國的現實中，土地產權的製度架構是由法律和政策相結合形成的。製度決定了政策製定的基點，政策既代表了土地製度變革的可能方向，也是對製度的有效補充和完善；並且，在政策的製定和落實過程中也更可能融入地方的訴求。或是說，在既有的土地產權、市場交易、管製等土地製度框架不變的情況下，用“政策文件”的形式鼓勵地方政府進行創新工作（雷誠，2010）。實際上，包括佛山市在內的廣東省各市的“三舊”改造工作中提出了許多在現行土地製度框架下的政策創新，且主要以土地政策，尤其是集體建設用地政策為核心。具體來說，以2009年佛府261號文為開端，佛山市隨後出台的“三舊”改造相關政策貫徹了國家和廣東省層麵關於“三舊”改造工作的政策精神，並從政策目標、行政架構、項目認定、規劃管理、土地管理、建設管理、財政扶持、監督管理等方麵提出了具體的指導性政策。其中，土地管理方麵的政策處於“核心地位”，佛山市對曆史用地手續的完善、土地整理和歸宗、土地出讓機製和出讓金管理等進行了試點探索，提出了“三舊”改造中產權確認、土地整理和歸宗、土地出讓金收取和優惠政策、土地管理等方麵的具體操作辦法。顯然，這一方式符合當前“轉型發展”的主題和我國一貫的漸進式改革邏輯。
在實際調研中發現，國家和廣東省層麵的政策目標“提高土地節約集約利用水平”，是一個明確、但又相對抽象的目標；地方政府（如佛山、廣州、東莞等）在具體執行中還需統籌考慮產業升級、城市結構提升、人居環境品質提升、曆史保護等多元目標。在實際操作中會碰到諸如土地製度與政策交織、利益主體行為超越、土地管製體係失控等多方麵的問題。“由於特殊的曆史背景和政策訴求，‘三舊’改造工作已經不再是一個土地用途和強度提升的技術問題.而是利益重新分配的難題。”（楊廉、袁奇峰，2010）因此，在地方政府層麵，能否實現“三舊”改造的政策目標，其關鍵在於能否在各項具體改造項目的“土地資源重新配置”中，處理好各參與方在新的“土地利益格局”中的關係。
2 “三舊”改造的佛山經驗簡述
2.1 “三舊”改造的概況
總體而言，大量的“三舊”改造項目極大地提升了佛山市存量土地資源的集約節約利用水平，有力地促進了城市由外延式發展向內涵式發展的轉變。以禪城區為例，已啟動改造的項目改造前的平均容積率約為0.7，改造後的平均容積率將超過2.0，土地利用效率提升顯著。此外，“三舊”改造淘汰了一批規模小、能耗大的企業，實現了土地整合；騰出土地引進優質大項目，促進產業結構向低能耗、低汙染、高附加值的方向轉變，推動產業集聚高效發展，有力推動了城市產業結構的升級。同時，“三舊”改造工作有計劃地與城鄉公共設施、公共綠地等的建設相結合，提升了城市人居環境品質（圖1）。在近四年的政策實踐曆程中，諸如祖廟東華裏、廣佛國際商貿城、鳳池村舊物業改造、中國家居博覽城等項目迅速獲得了較高的知名度；湧現出一批舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造的案例，構成了對現行土地製度框架下的土地利益格局重構的最新實踐或創新，是具有豐富的啟示意義的“研究標本”③；一些媒體還提出了“三舊”改造的“佛山模式”、“南海模式”等新概念。下文試對“三舊”改造的“佛山模式”進行簡要總結。
2.2 政府的作為
在“三舊”改造中，佛山市、區兩級政府力圖有所作為。“政府主導、連片開發”是片區級大型“三舊”改造項目普遍采用的改造模式。依據土地整理方式，還可以細分為“征地”和“統租”兩種形式。在佛山市轄五區中，禪城區、南海區、高明區和三水區主要采用政府主導的模式，通過集中力量、重點突破，改造形成了一批個性鮮明的典型案例。
采用“征地型的政府主導、連片開發”模式的案例包括禪城區的祖廟東華裏片區、南海的“城市更新十大示範項目”和“十三大產業提升項目”，以及高明的六大片區改造項目等。這一模式的基本思路是“政府主導、統一規劃、市場運作、淨地出讓”，開發規模較大。以禪城祖廟-東華裏片區為例，祖廟東華裏片區是我國南方少有的保存得較為完整的古城街區，項目改造以前為“舊城鎮”，改造規模達到0.639km2。該項目將原本破舊的舊城改造成集文化、商業、辦公、居住、休閑、旅遊等功能於一體的城市綜合體——嶺南天地。其改造是在區委區政府的推動下，於2007年通過土地“招拍掛”方式引入開發商，政府主導拆遷和土地整合工作，以淨地方式交付，開發商主導開發運營。拆遷過程中切實保護被拆遷戶利益，補償標準高，補償形式靈活（圖2） 。