特大型城市製定《城市公共安全管理條例》的立法必要性
城市經濟與社會
作者：楊鴻台
摘 要：積極借鑒國外城市公共安全管理法製與機製保障經驗，製定《城市公共安全管理條例》，是實現特大城市公共安全常態管理法治化的必然趨勢，並能促進創新型特大型城市公共安全危機管理法規體係的形成，建立健全權責明確的法治化公共安全管理體係，完善特大城市常態化公共安全管理執法機製。
關鍵詞：特大型城市；公共安全管理；法規體係
Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-01-49-（4）
製定《城市公共安全管理條例》，對於實現特大型城市公共安全常態管理法治化，解決當前城市存在的諸多公共安全危機問題、順利實施可持續發展戰略和“十二五”規劃，具有積極現實意義，也是特大型城市走社會管理創新之路的重大課題和緊迫任務。
1 製定《城市公共安全管理條例》是特大城市公共安全常態管理法治化的必然趨勢
2011年10月29日，上海市政府發布了《上海市依法行政“十二五”規劃》，該規劃的核心是“四個堅持”：第一，堅持“規範”：通過健全製度和程序，促使政府嚴格按法定權限和程序辦事，規範政府共同行政行為，並建立通過媒體回應社情民意的機製，主動回應群眾關切的問題；第二，堅持“創新”：強調政府應當積極破除影響上海創新驅動、轉型發展的製度性障礙。第三，堅持“效能”：建立健全促進及時執法和有效執法的行政執法責任製度，解決執法不作為和遲作為的問題。同時按照“職能最相近、處置最有利”的原則，建立健全指定管轄和協議管轄機製，解決部門或者地區執法推諉扯皮的問題；第四，堅持“參與”：要求健全重大行政決策草案向社會公開征求意見的製度，並建立公眾意見反饋機製，對意見采納情況以適當形式反饋或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危機常態管理的大量問題，這也是加快實現上海公共安全危機常態管理法治化的良好契機。
“適應風險社會的治理需要，睿智的政府應學會未雨綢繆，從製度層麵上實現從行政管理向法治管理、從事後管理向前瞻性管理、從危機管理向風險管理的轉變，將公共安全危機納入法治化治理軌道”。[2]上海目前正處於公共安全危機的多發時期，每年社會安全事件、自然災害和事故災害等突發公共事件，不僅造成重大人員傷亡和經濟損失，而且給廣大市民的社會心理造成負麵影響。麵對無所不在的社會風險和多發頻發的安全危機，加快實現上海公共安全危機常態管理法治化，切實保證在提供公共產品服務的同時，及時承擔並化解社會公共風險，為公眾提供強有力的公共安全保障，是上海政府的創新社會管理的重要使命和當務之急。針對特大城市公共安全管理的特殊性與緊迫性，上海應當率先製定一部專門的《城市公共安全條例》，同時完善不同類別、不同行業應對重大安全事件的專門法規，以增強政府公共安全治理的合法性、權威性與規範性。
2 製定《城市公共安全管理條例》，促進建成創新型特大城市公共安全危機管理法規體係
建立健全公共安全危機管理法規體係，是實現特大型城市公共安全危機管理法治化的前提。
就國家層麵而言，自2003年非典危機以來，加強了公共安全危機管理立法，初步建立起包括《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》等在內的應急管理法律體係，已經製定了若幹有關公共安全的法律法規，例如《安全生產法》、《生產安全事故和調查處理條例》、《藥品管理法》、《食品安全法》等，但這些法律法規都是用於針對某一領域某一行業的，目前尚沒有一部全國統一的公共安全管理法，部分公共安全領域至今仍沒有法律法規，且已有的法律法規普遍存在操作性不強、實施不到位或公共安全管理法律依據缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建構還存在諸多不足，比如形式上缺乏與憲法相銜接的《緊急狀態法》、《災害救助和補償法》等高位階立法，使得公共安全危機管理的法律依據缺乏周延性、對受害人的權益保護操作存在局限性；內容上則缺乏足夠的程序性製度建設。諸如此類問題的解決，有待於通過進一步完善立法。
就地方層麵而言，以上海市為例，近年來上海人大、市政府相繼出台了《突發公共事件總體應急預案》、食品衛生法規、食品安全法規、生產安全管理法規等，充分體現了政府的強烈公共安全意識，以及政府高度重視運用法律手段應對公共安全事件，但是上海同樣存在上述國家層麵公共安全管理立法缺漏問題。有鑒於此，上海應從法治創新角度出發，及早考慮製定一部統一的跨部門、跨行業的公共安全管理法規，使公共安全管理有統一的法律依據，避免不同領域的公共安全問題適用不同的法律。