把一群城市變成“城市群”
政策之窗
作者：林梅
2014年3月，《國家新型城鎮化規劃2014—2020》提出，以城市群為主體形態推進國家新型城鎮化進程，促進各類城市協調發展，不僅符合全球化背景下城市化發展的一般規律，也符合我國現階段資源環境承載能力的基本特征。
理想的城市群，本質上是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體係，在空間邊界、產業分工、資源配置、人文交流等方麵具有功能互補和良好協調機製的城市綜合體。
四大挑戰製約城市群腳步
相比於世界城市群的發展，我國城市群在城市層級和分工體係、區域協調和一體化水平、城市環境和軟實力等方麵存在較大差距。甚至有的城市群隻是在空間分布上相對集中的“一群城市”，僅具有地理學上的意義，城市與城市之間卻缺少有機聯係。
總體來看，目前我國城市群發展麵臨四大嚴峻挑戰：
政府主導有餘而市場作用相對不足。按照中央確定的“兩橫三縱”的城鎮化戰略格局，與長三角、珠三角城市群更多依靠市場力量自發形成相比，不少中西部城市群的產業集聚與經濟發展主要靠政府推動，更多的是在政府主導下，以行政規劃的方式將地理位置上相互毗鄰的幾個城市人為地組合在一起，行政色彩較為濃厚，而經濟外向度和市場化程度相對較低，城市之間的聯係較為鬆散。不少地方城市不管是否符合條件，僅僅為了搭上城市群的強大經濟規模效應、輻射效應的“順風車”，千方百計想擠進城市群的“籠子”。它們僅僅屬於行政區劃意義上的城市群，而失去了城市群本來的意義。必須破除城市群發展上的行政壁壘和體製障礙。城市群的發展更多的是一個市場化的過程，隻有尊重市場的力量，城市群才能做大做強。
空間結構發展失衡。突出表現為京津冀、長三角、珠三角三大國家級城市群經濟密集度高，日益逼近資源環境承載力的極限，而中西部城市群由於缺乏產業支撐、創新能力和公共服務，導致就業崗位和人口吸納能力嚴重不足。在同一城市群內部，高投入、低產出的粗放式經濟發展方式，導致首位城市與眾多中小城市之間存在巨大的經濟落差。如果首位城市輻射帶動能力有限，難以對眾多中小城市提供強有力的產業支撐和財政支持，則會大大影響中小城市在產業發展、高端要素集聚、公共服務、吸納就業等方麵作用的發揮。此外，由於行政區劃分割的影響以及協調機製的缺乏，導致城市群內部不同行政級別的城市之間，不同規模的城市之間發展極不平衡，造成“大城市過大，小城市過小，中等城市發育不良”、“大城市像歐洲，小城鎮像非洲”等弊端。
產業同構現象嚴重。產業是城市發展的基礎，產業結構優化程度決定了城市群的未來發展前景。目前，全國各大城市群建設普遍存在產業結構雷同、特色產業不明顯、主導產業不突出等問題，不同層級城市之間尚未形成合理產業分工，產業趨同現象極為嚴重。據專家估計，長三角城市群中江浙各城市間的產業同構率多年來都在90%以上。盡管產業同構現象與該區域內部經濟發展水平的接近、資源要素稟賦的相似性、經濟聯係的緊密性等因素密切相關，但它一方麵造成了重複建設和資源浪費，另一方麵，也帶來了城市間經濟同質競爭甚至無效競爭，不僅大大削弱了城市自身的競爭能力，也製約了城市群整體的發展。
“大城市病”日益顯現。目前，我國城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，京津冀、長三角、珠三角等城市群資源環境約束加劇，影響城市群可持續發展。不少大城市已處於超載狀態，“大城市病”日益顯現，城市無序開發、城市規模“攤大餅”式向外蔓延、交通擁擠不堪、住房價格不斷攀升、居民生活成本過高、生態惡化和環境汙染加劇等等，城鎮化質量亟需提高。
把一群城市變成“城市群”
城市群不隻是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，更重要的是強調城市群在城鎮功能定位和產業經濟發展方麵能夠合作共贏、在公共服務和基礎設施體係建設方麵能夠共建共享，在資源開發利用和生態環境建設方麵能夠統籌協調。
提升城市群建設質量，應從功能定位和空間結構入手，應重點關注以下問題。
完善城市群頂層設計，形成合理城鎮體係。城鎮化的本質是區域發展。美國城市理論家劉易斯·芒福德指出，“真正有效的城市規劃必定是區域規劃。”無論是邁向可持續發展的目標還是應對經濟全球化的挑戰，城市群發展越來越需要在區域層麵進行統籌協調。十八大報告明確提出了“科學規劃城市群規模和布局”；《國家新型城鎮化規劃2014—2020》再次強調，“優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構”。因此，必須完善城市群的頂層設計和係統規劃，形成合理的城鎮體係。主要包括兩個方麵：一是增強中心城市對區域的輻射帶動作用，二是加快發展中小城市，實現區域規劃、土地規劃、產業規劃、生態規劃等的協調統一，推進城市群內部的產業、城鎮、生態一體化。