河北省土地管理
河北省是一個曆史悠久的大省，是中華民族的發祥地之一，在今約一百七十——十萬年前，在桑幹河、拒馬河、灤河流域等地區，就有原始人類存在，距今四千年前，河北出現了奴隸主國家土地所有製。戰國時期，封建土地所有製在河北地區得到發展確立。與土地所有製的發展相適應，河北的土地管理從西周奴隸製國家設置司徒開始，經曆了奴隸主國家土地所有製的管理形式和封建社會、半封建、半殖民地社會的土地私有製土地管理形式等不同的曆史發展時期。
新中國建立後，特別是《中華人民共和國土地管理法》頒布以來，河北省的土地管理工作進入了一個嶄新的時期，在中共省委、省政府和國家土地管理局的正確領導下，河北省各級土地管理部門認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，以保護耕地為中心，開展各項工作，在建設用地審批，土地使用製度改革，土地法製建設，執法監督，地籍管理等方麵取得了很大的成績，為河北省的經濟建設和農業生產提供了有力的土地保障。
▓土地資源概況
一、土地資源特點
河北省地處北緯36°03′—42°40′，東經113°27′—119°50′之間，北倚內蒙古高原，西靠太行山，東臨渤海，中環北京、天津兩大城市。全省麵積約18.8萬平方公裏，土地總麵積為28206多萬畝。河北省西北山巒迭起，東南平原展布，地形複雜。地貌的主要特征，一是高低差別大。西北部的高原、山地，海拔多在1000米以上，最高點2882米；而東南部的平原大部分海拔在50米以下，沿海一帶僅10米左右，最低2—3米。二是地貌類型多樣。山地、丘陵、高原、平原和盆地、湖泊窪澱都有。依照土地資源的自然條件和社會經濟條件，全省土地資源分布大體可分為8個區域：一是壩上高原區，平均海拔為1200—1500米，幹旱、高寒、多風，水源缺乏，土壤奇薄，農業生產限製因素較多。二是冀西北山間盆地區。海拔800—1000米。氣候寒冷，幹旱多風，區內自然條件差異明顯，農區集中於幾個大盆地，水土條件較好。適宜農耕，灌溉農業發達。三是燕山山地丘陵區。海拔在1100—1500米之間，區內土壤、氣候類型多樣，南北差異較大，北部自然災害較多，對農業生產威脅大，適宜發展林牧業；南部低山丘陵區地勢較緩，穀地寬闊，耕地較多，雨量充足，適宜農作物和果樹生長。是河北省典型的雜糧區。同時也是河北省著名的幹鮮果、木材、蠶桑、畜產品等重要生產基地。四是太行山山地丘陵區。本區地勢西高東低，呈階梯狀分布，亞高山區海拔2000米以上，麵積較小；中山區平均海拔800—2000米，河流切割甚深，坡度較陡，溝穀多呈“V”型。耕地多分布在河流兩岸及溝穀盆地中，中山以東為海拔100—800米的低山丘陵及山間盆地。本區光照充足，熱量條件較好，農業生產以糧棉為主，兼有林果牧業。五是燕山山麓平原區。本區地處燕山衝積扇平原，地勢平坦，暖溫帶氣候，水利化程度高，灌溉農業發達，是本省糧食生產主要產區之一。六是太行山山麓平原區。本區地勢平坦，自然條件好，光照充足，水利化程度高，土質良好，是全省高產穩產農田集中區。是本省主要糧棉基地。七是中部平原區。本區作物以小麥、棉花和雜糧為主，棉花種植麵積在全省占優勢。八是濱海平原區。該區地勢低平，土地鹽堿化嚴重。農作物除傳統的玉米、麥外，水稻和水產養殖業有了一定的發展，鹽業生產也有很大潛力。
河北省是個農業大省、人口大省和耕地大省，但是人地資源形勢十分緊張，人口多，人均耕地少是河北的基本省情。一九九四年底統計，全省現有耕地9786萬多畝（統計局數），與一九四九年相比，四十五年中全省耕地減少了1113萬畝，人均耕地由3.53畝降到1.53畝。一九九五年全省已有13個縣市人均耕地降到1.1畝以下，其中有8個縣市還不足1畝，最低的人均耕地隻有0.69畝。所以，從全省情況看，土地供求矛盾日趨突出，形勢越來越嚴峻。縱觀河北的耕地變化形勢，大致分四個時期：
一九五○——一九五三年為速增期。這個時期，由於解放了生產力，改變了舊的生產關係，通過開墾荒地，耕地麵積迅速增加。此時正處在國民經濟的恢複時期，大的國家建設尚未開始，占用耕地較少。四年間，增加耕地432.39萬畝，平均每年增加108.10萬畝，到一九五三年，耕地達到11467.84萬畝。是新中國成立後耕地麵積最多的一年。
一九五四——一九六一年為速減期。這一時期，由於國民經濟的大發展，城鄉建設、工業生產和鄉村工副業以及大中型水利建設工程占用了大量耕地，八年間共減少耕地1037.78萬畝，平均每年減少129.71萬畝，其中以一九五八年減少最多，達421.36萬畝，占減少總量的40.5%。
一九六二——一九六四年為漸增期。這一時期，由於國民經濟的調整，壓縮基本建設，部分土地還農，加上開墾荒地荒坡，耕地麵積有所增加，三年共增加了60.85萬畝，平均每年增加20.28萬畝。
一九六五——一九九四年為漸減期。平均每年減少耕地23.41萬畝。其中一九六五——一九八六年二十二年中，全省每年減少耕地27.29萬畝，一九八六年成立土地管理局後，由於加強了建設用地的計劃和審批管理，耕地銳減的勢頭，有所遏製，到一九九四年底，八年中累計減少耕地102萬畝，平均每年減少約12.75萬畝。
二、土地利用現狀
（一）耕地。全省耕地總麵積10540.2236（一九九五年詳查數）萬畝，分布很不平衡，絕大部分分布於平原地區，壩上、山區及半山區分布較少。平原土地利用結構中，以耕作為主。
（二）園地。全省園地總麵積612.63萬畝。主要分布在冀北山地的長城兩側和燕山丘陵區，以及冀西北山間盆地四周的淺山丘陵區和太行山淺山丘陵區。
（三）林地。全省共有林地麵積5453.79萬畝。分布區域差異性大。
（四）牧草地。包括天然草場、改良草地、人工草地、未利用的草地。全省共有牧草地麵積1109.56萬畝。
（五）鄉鎮村及工礦用地。麵積為1967.34萬畝。
（六）交通用地。麵積為441.47萬畝。
（七）水域占地。麵積為1566.16萬畝。水域分布較大的湖泊有白洋澱、安固裏淖、囫圇淖、柏水窪、大港窪等。
（八）未利用土地。麵積為6344.13萬畝。
▓土地管理特點及今後任務
一、土地管理體製
河北省土地管理體製，經曆了由分散管理到集中統一管理兩個階段。一九四九年八月，河北省人民政府成立之後，在民政廳內部設立了社會處，下設地政科負責全省的土地行政工作。一九五○年一月河北省人民政府在《關於公房地產管理及收入開支的指示》中規定：“對公房地產由各級財政科（局）負責管理”。一九五○年三月河北省人民政府頒發《公產管理暫行辦法》規定，省公產及依法沒收、接收或接管之房產土地為公產，所有這些土地房產統歸各級政府財政部門管理。據此，河北省的城鎮公有土地房產劃歸財政部門統管。一九五五年一月，省農林廳向省委提出“在原財務基建處勘測隊的基礎上，改設土地利用處，主要任務是作荒地的勘測和利用的設計工作，並逐漸加重土地規劃、地力培養、土壤改良的任務”。這是河北省最早開始的由農業部門管理農村土地的雛形。一九七八年六月河北省革命委員會編製委員會發出通知，批準“省建委、省民政局共同組成征地辦公室，充實加強辦事人員。”時隔不久，又以冀革編［1978］43號文通知“由建委統一管理全省征地工作，民政局原管理征地工作的5名工作人員和編製劃歸建委”。省建委設征地管理處，民政部門不再管理土地，建設部門接管了征地工作。一九八三年十月，河北省人民政府根據國務院的精神，再次調整土地管理體製，規定省城鄉建設環境保護廳負責城市（暫包括郊區）、縣城（暫包括城關鎮）、鎮工礦範圍以內的建設征用土地的管理工作，省農業廳負責建設廳管理範圍以外地區的建設征用土地的管理工作。批準省農業廳增設土地管理處，各地、市、縣可在農業部門和城鄉建設部門設土地管理科（股）或指定專人負責土地管理工作。至此，河北省的土地管理體製，經過三十幾年的演變，基本形成了全省土地城鄉分管的格局。
在改革開放和經濟建設迅猛發展的形勢下，與計劃經濟模式相適應的城鄉土地分管體製的弊端逐漸暴露出來。土地管理各自為政，管理不力的問題越來越明顯，為了改變這種局麵，一九八六年七月三十一日中共省委、省政府決定將省城鄉建設環境保護廳征地處和省農業廳土地管理處的任務和人員合並，成立河北省土地管理局，建立了土地統管體製，實行了城鄉土地、地政統一管理，它為河北的地政管理工作跨入依法、統一、全麵、科學管理的新階段奠定了基礎。
一九八七年八月，河北省土地管理局正式成立，局內下設辦公室、建設用地處、地政管理處和監督檢察處。到一九八七年底，全省18個市地，139個縣、市都建立起土地管理局。3300多個鄉（鎮）全部配備了專職或兼職土地管理員，其中有55%的鄉鎮成立了土地管理所，有80%的村建立了土地管理領導小組。全省形成了一個自上而下，上下貫通的土地管理網絡。隨著改革開放和社會主義經濟建設事業的發展，河北省的土地管理工作，越來越受到各級黨政領導的重視，各級土地管理機構建設逐步得到加強。一九九三年，經河北省編委批準，省土地管理局擴大了機構，增加了人員編製，成立了土地有償使用處，負責管理全省的土地有償使用管理工作和土地使用製度改革工作。一九九四年又成立了綜合與宣傳教育處和財務審計處。綜合與宣傳教育處負責全省土地管理工作的綜合協調、係統內政務信息和土地法律法規的宣傳教育與土地管理係統的幹部培訓工作。財務審計處負責全省土地係統的征地費管理和國有土地出讓業務費的收繳、使用，指導全省土地係統預算外資金的管理和統計、財務審計、監督檢查等工作，省局的行政人員編製由49人增加到65人。同時又成立了河北省土地利用規劃院和《土地與經濟》雜誌社，2個事業單位。加強全省的土地利用規劃設計、土地測量、地價評估以及宣傳教育工作。一九九四年七月，河北省人民政府下發《關於加強土地管理工作的通知》（冀政［1994］55號），進一步明確了土地管理部門的職責，並著重對土地管理係統的機構建設做出規定，要求全省縣級土地管理機構在改革中不撤不並，鄉鎮土地管理人員由縣土地管理部門直接委派，鄉鎮土地管理所由縣土地管理局直接管理。這個文件的下發，鞏固了縣級土地管理機構，為開創河北土地管理工作的新局麵提供了重要的組織保障。
二、建設用地審批
（一）加強土地規劃管理，科學利用土地資源。
河北省的土地規劃工作始於一九五六年，當時主要是為了解決農業高級合作社中存在的各種問題和矛盾，進行以社隊規模調整和一九五八年人民公社化後，以規劃方田整理土地，安排農田基本建設為主要內容的豐產方田規劃。河北省土地管理局成立後，根據經濟建設發展的需要，集中大量的科技力量，動員各有關部門，著手製定了河北省土地利用總體規劃。從一九八八——一九九二年的五年間，連續搞了三個滿足不同需要的規劃：
第一個是一九八八年編製的《河北省二○○○年土地利用規劃》。當時省政府製定《河北省二○○○年科技、經濟和社會發展綱要》，要求一九八八年底各部門提出規劃。為完成省政府賦予的任務，省土地管理局在充分利用土地概查數字和各部門已有成果資料的基礎上，經過反複綜合平衡，完成了《河北省二○○○年土地利用總體規劃（初稿）》。這個規劃隻進行了總量控製，沒有分解到各地、市。這個規劃資料全麵，簡明扼要。這是河北省第一個粗線條的土地利用宏觀規劃。
第二個土地利用規劃是一九八九年搞的《河北省海河平原土地利用總體規劃》。這次規劃的範圍占黃淮海平原總土地麵積的四分之一，涉及到河北省112個縣，占全省總縣數的80%，是一個區域性的土地利用總體規劃。
第三個土地利用規劃是從一九九○年開始至一九九二年曆時兩年半所完成的《河北省土地利用總體規劃》。本次規劃的基期年為一九九○年，目標年為二○○○年，同時劃分“八五”和“九五”兩個規劃階段，並展望到二○二○年，預測了農業發展、人口增長和建設用地趨勢和數量。該《河北省土地利用總體規劃》已經國務院批準，於一九九三年由河北省人民政府頒布實施。
（二）建設用地實行計劃管理。
為加強土地宏觀管理，控製占用總量，從一九八七年開始，河北省對國家建設、鄉（鎮）村集體建設、農民建房三項建設用地實行總量控製，計劃管理。省政府將年度建設用地計劃分為耕地、非耕地兩種，其中耕地作為指令性計劃，非耕地作為指導性計劃。每年編製用地計劃時，由各地區、省轄市根據各類建設需要申報用地數量，然後由省土地管理局與省計委彙總、研究、平衡，確定全省年度用地計劃，一麵上報國家計委、國家土地管理局；一麵分解到各地、市、縣。為確保計劃的貫徹落實，從一九九○年開始，每年將建設用地計劃、荒地開發計劃列入各級政府目標管理，並進行嚴格考核，省、市（地）、縣、鄉逐級層層簽訂責任狀。從全省建設用地計劃執行情況看，從一九八七——一九九四年八年間，全省計劃占地172萬畝，其中耕地指標為101萬畝，實際審批用地147萬畝，其中耕地71萬畝，分別節約用地指標15%和30%。
（三）嚴格非農業建設用地審批管理。
為認真貫徹《中華人民共和國土地管理法》和《河北省土地管理條例》，落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，把有限的土地管理好利用好，河北省采取了一係列加強土地管理，嚴格用地審批的措施。一是堅持“四按”、“三有”原則審批建設用地。即審批建設用地必須按規劃、按項目、按計劃、按程序和有償、有期限、有條件。二是用地審批嚴把“五道關”，即產業政策關、用地定額關、審批手續關、占用耕地關和審批權限關。要求各地對不符合產業政策的建設項目用地一律不準上報用地，上報後有審批權的政府也不批準用地。為把好用地定額關，省土地管理局和省鄉鎮企業局一九九三年研究製訂了《河北省鄉（鎮）村企業用地定額指標》，對26個行業的項目用地定額作了明確的規定。國家建設用地定額按建設部和國家土地管理局製定的行業工作項目用地定額指標執行。為提高用地審批質量，河北省推行集體研究、多部門把關、一支筆上報、一支筆審批製度。省土地管理局規定每周二、五為例會日，集體研究項目用地。同時規定所有建設項目用地凡涉及規劃、環保、計劃、城建、林業等部門的，必須有有關部門簽署的書麵意見，若有一個部門不同意，也不予批準用地。相反，若其他部門都同意，但不符合土地管理的法律法規也不予上報政府。所有上報省政府的項目用地，凡是占用耕地500畝以下，非耕地1000畝的，由主管省長審批；超過這個限額的，報省政府常委會議集體研究審批。三是實行用地審批現場察看製度。規定省土地管理局對100畝以上，市（地）土地管理局對10—100畝，縣土地管理局對所有建設用地都要進行現場勘查。實行這一製度目的是對審批後的建設項目用地進行有效監督，及時發現和糾正批少占多、批次占好、批非耕地占耕地以及征而未用、改變用途、耕地閑置荒蕪、不履行出讓合同等問題。