加快國有企業內部審計的轉型 建設內部控製的監督評價機製
財會園地
作者：李應峰
【摘要】隨著內部控製基本規範和配套指引的出台，我國企業內部控製建設的製度框架初步建立。本文通過對我國內部控製規範體係的梳理，提出以內部審計轉型為切入點，提出從梳理內部審計準則體係和實現內部審計工作方式的轉型等方麵加快國有企業內部控製監督評價機製的建立，提升國有企業內部控製治理的水平。
【關鍵詞】國有企業內部控製內部審計監督評價
一、我國國有企業內部控製建設的製度框架和現狀
（一）我國國有企業內部控製建設的製度框架
自20世紀90年代起，我國政府開始加強對企業內部控製建設的推行力度，頒布和修訂了一係列相關的法律法規，強調內部控製的重要性，要求企業建立相應的內部管理和內部控製製度。2006年，上海證券交易所、深圳證券交易所分別發布了《上市公司內部控製指引》。2010年4月26日，財政部會同證監會、審計署、國資委、銀監會、保監會等部門發布了《企業內部控製運用指引》。該配套指引連同2008年5月發布的《企業內部控製基本規範》，共同構建了中國企業內部控製規範體係。“企業內部控製應用指引”包括：18項《企業內部控製應用指引》、《企業內部控製評價指引》和《企業內部控製審計指引》，連同此前發布的《企業內部控製基本規範》，標誌著中國企業內部控製規範（框架）體係基本建成。
（二）現階段我國國有企業內部控製建設的現狀
雖然我國的國有企業改革發展取得了前述輝煌的成績，但同時也麵臨著諸多矛盾和問題，例如：國有企業治理結構仍不完善，國有資本流動機製仍不順暢，國有經濟布局調整任務仍然艱巨等。而國有企業的內部控製建設工作還處於起步階段，內部控製建設和運行上還存在一定的問題。例如，我國上市公司內部控製整體水平尚不高，社會團體控製企業、無實際控製人和外資控股企業的內部控製水平位於前三，而國有企業、民營企業以及職工持股會控製的企業居後。[1]從內部控製缺陷來看，我國國有企業發展過程中存在幾類突出的內部控製缺陷：一是多元化投資，二是金融工具投機，三是戰略偏差，四是效率和效益低下。此外，我國國有企業內部控製的特點之一是其主要經營管理人員很多時候是由組織部門選任，經理人員主要是對組織部門負責，因此管理層更多的是考慮個人風險最小化和個人利益最大化而非股東利益最大，利益與責任關係的不對等導致國有企業領導官僚化傾向愈發嚴重，不利於股東收益最大化的決策行為甚至侵蝕國有資產的行為比較普遍。
二、以內部審計的轉型為切入點，加快建設國有企業的內部控製監督評價機製
（一）內部審計在內部控製評價和內部控製審計中的作用
內部控製監督評價機製的建立是一個係統工程，而這其中內部審計將承擔起重要的作用。與此同時，內部控製監督評價機製的建立完善為內部審計提供了巨大的發展空間。根據我國內部審計準則的定義，內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控製的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。[2]內部審計需要內部控製，沒有健全的內部控製製度作基礎（包括內部控製的監督評價機製），審計就無法開展，沒有良好的內部控製，會計、財務信息會出現失真，管理人員責任會不明確，管理會出現混亂現象等，不僅會加重內部審計工作量，而且會加大內部審計的風險，從而製約了內部審計的發展。在我們建立內部控製監督評價機製的過程中，內部審計在不同的工作中扮演著不同的角色。
1.主導：內部控製評價中內部審計的作用。根據《企業內部控製評價指引》，內部控製評價主要由內部審計機構和人員來進行，雖然也可以委托會計師事務所進行專門的內部控製評價，但是內部審計機構和人員仍然是這一工作的主要承擔者，這主要是因為內部審計機構是企業監督、評價和鑒證財務信息及相關管理信息而專門設立的獨立的職能機構。企業內部審計既不從事經營管理活動，也不負責對企業日常業務活動進行直接控製，而是借助其職能，代表相關機構對企業日常的生產經營活動及各部門的控製功能履行情況進行監督，它自然也就成為內部控製評價的重要主體。
首先，內部審計對企業的經營活動比較熟悉，其內部控製標準容易製定，而且其評價成本相對較低，技術上也可勝任。如果是由董事會領導的內部審計人員評價管理層的內部控製狀況，容易防止“內部人控製”現象。而注冊會計師要麵臨各種各樣的企業，內部控製評價可能超越其專業勝任能力。
其次，內部審計側重於內部管理的內部控製評價，可以為內部控製審計做好準備，是企業進入內部控製審計前的過渡工作。另外，由內部審計實施的內部控製評價具有內部控製審計無法替代的方麵。由此可見，我國現階段應加強基於管理的由內部審計實施的內部控製評價，為更好地進行內部控製的鑒證作鋪墊，這是解決目前鑒證條件不成熟的一種替代手段。