重審地方債
經濟
作者：謝九
7月28日，國家審計署網站上出現一條極其簡短的消息：“近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。”這條30字左右的新聞，讓地方債問題再次成為人們關注的焦點。
此次國家審計署對地方債進行審計，其中耐人尋味之處在於，就在去年底到今年2月份，審計署曾經對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計，審計結果在6月份剛剛公布。此時距離上次公布審計結果還不到兩個月時間，國務院就要求再次進行大規模審計，一方麵讓外界意識到當前地方債問題的嚴重性，同時也讓人聯想起6月份的“錢荒”風波。新一屆政府上任後，對於中國經濟累積下來的兩大潛在風險——影子銀行和地方債，都先後給予一定程度的曝光並加以警示，既摸清曆史遺留風險到底有多大，又可以控製風險繼續擴張蔓延。
中國的地方債規模到底有多大一直是一個謎題。近年來中國對地方債務有過兩次審計，一是去年底至今年初對36個地方政府的審計，涉及15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，算是一場中等規模的審計。再上一次是2011年對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市縣三級地方政府的債務情況進行的全麵審計。根據2011年那場大規模審計的結果，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元。
隨著中央政府主導的4萬億刺激計劃逐漸淡出，地方政府在近年來開始成為大規模刺激政策的主力，各種地方版本的“4萬億投資計劃”層出不窮，所以，最近幾年地方政府債務的大規模膨脹可以想象。但是到底擴張到何種程度並沒有一個準確的數據，按照今年6月份公布的審計結果，36個地方政府本級政府性債務餘額相比2010年增長12.94%，這一結果顯然大大低於人們的想象和預期，由於這場審計的對象並不全麵，因此也無法對地方債的整體水平做出判斷，今年4月份，前財政部長項懷誠曾經估算中國地方政府的債務應該超過20萬億元。
在審計署宣布對地方政府債務進行審計的前10天，美國底特律宣布正式申請破產，中國雖然不會出現底特律式的破產，但是很多地方政府的財政狀況其實已經處於風雨飄搖之中，在債務重壓之下，有些城市隻能借新還舊，有些城市則已經債務逾期。按照審計署今年6月公布的結果，由於償債能力不足，一些省會城市隻能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%；14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中兩個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高為16.36%。著名的鄂爾多斯，在長期被冠以“鬼城”之後，近期又被貼上了“債城”的標簽，由於債務負擔遠遠超過財政能力，政府不得不向企業借款發放公務員工資，維係政府機構的正常運轉，某種意義上看，其實已經處於破產的邊緣。
地方債的真正風險還不在於使得某個城市淪落至破產的地步，而是其中蘊含的牽一發而動全身的衝擊力，一旦出現償債風險，將會對中國經濟帶來巨大的連鎖衝擊。目前地方政府債務的將近80%來自銀行貸款，而其中大部分貸款又都是以土地作為抵押，如果出現大規模違約現象，銀行就可以行使抵押權拍賣土地，土地價格下降將迅速波及到房地產市場，考慮到房地產在當前中國經濟的體量，中國經濟所受衝擊也就不難想象。
那麼，地方政府的償債能力到底如何？在地方政府的償債資金來源中，土地出讓收入是最重要的保證，但這種償債能力是建立在房地產市場持續上漲的基礎之上，否則土地出讓收入就難以獲得持續保障。隨著中國房地產市場開始出現兩極分化，有些地方政府的土地出讓收入已經變得並不可靠。根據審計署今年6月份公布的數據，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務餘額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務餘額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務餘額的54.64%，而上述地區2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入後的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。從中不難看出依靠土地出讓收入的脆弱性所在。