城鎮化中失地農民問題的社會風險及治理對策探析
商界論壇
作者：朱洪丹
作者簡介：朱洪丹(1993-)，女，四川省雅安市人，工作單位：中南財經政法大學公共管理學院，本科生。
摘要：在城鎮化進程中，因失地農民離開了以土地作為依托的生存環境，進入城市後其麵臨著各種各樣的問題，可能誘發一係列的社會風險，且風險容易呈現蔓延的態勢。能否治理好失地農民問題引發的社會風險直接關係到我國城鎮化道路的發展前景。本文以分析當前城鎮化中失地農民陷入的就業問題、生活問題、保障問題為出發點，結合風險社會理論著重探討了失地農民問題背後可能誘發的三種社會風險，最後在此基礎上提出對失地農民問題的社會風險的治理對策，提高城鎮化建設的質量。
關鍵詞：城鎮化；失地農民問題；社會風險；治理一、引言
在中國，土地和農民之間有著千絲萬縷的聯係。對於我國超過七億人口的農民而言，土地承載著基本生活、就業和保障等多重功能。但是隨著城鎮化腳步的加快，地方政府憑借行政權力強製性征收農地，再依靠運作土地來增加收益的土地財政使農村麵臨著土地變動和土地權益重新分配的新格局，城市周邊地理位置較好的農地被大量征收。據有關部門推測，2020年中國的城市化率將突破60%，年均增幅在1%~2%之間，每年新增城鎮人口約為1700萬，同時失地農民的數量將超過7800萬人［1］。基於如此龐大群體數量和征地過程中複雜的利益關係，在社會轉型過程中，失地農民問題已經逐漸凸顯，引發了一係列社會風險。德國著名社會學家烏爾希裏?貝克提出，當前“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——(工業的)‘風險社會’。”［2］現在我國正處於社會的關鍵轉型期，社會風險叢生，研究失地農民問題存在的社會風險及其治理對策對於社會風險的防範和治理很有意義。
二、失地農民所麵臨的問題
失地農民進入城市後，可能會麵臨各種各樣的問題。具體來講，失地農民所麵臨的問題主要有就業問題、保障問題和城市融入問題三大類。
(一)收入問題
農地是農戶固定的生產資料，是農民生存和和發展的重要條件和基礎，雖然按照我國的農民不能完全享有土地的所有權，但是擁有較穩定的使用權，來自於土地的收入可以成為農民可靠的收入來源，農民可以依靠土地實現比較充分的“就業”。當農民失去自己賴以生存的土地後，其收入主要有兩種來源：第一種是臨時性收入來源，來自於土地征收的補償。但是實際土地征收過程中單一貨幣的補償形式並不具有可持續性、征地安置補償標準較低。因我國土地製度的集體所有製性質，農村土地並不能在市場中買賣，且雖然國家現在正在探索建立土地流轉市場，但該機製尚不成熟。這樣的條件下，農村土地的真實價格便無法通過市場反映出來，條款中提到的“足額”補償便帶有較大的人為操作性。
第二種收入來源是長期性收入來源，來自於失地農民的就業。但是實際反映出來的狀況是失地農民不得不麵臨著就業數量大、渠道少、質量差的困境。根據武漢市10個社區20多個村144個農民的抽樣調查，在單位上班的有23人，占16%；打零工的有24人，占16.7%；無工作的有73人，占50.7%，反映出有67.4%的人是無工作或無穩定工作，處於流動性生產工作狀態［3］。就業狀況的不穩定極易導致失地農民對生存現狀的不滿和焦慮，缺乏長效機製的政府就業幫扶和支持使大多數失地農民在城市中無法找到自己的位置，從而是“漂”在城市而不是“市民化”在城市。
(二)保障問題
由於我國城鄉二元製的社會結構，農村和城鎮實行不同的社會保障製度。改革開放後，我國農村開始實行家庭聯產承包責任製度，在土地福利均分的原則下，把土地作為保障農民基本生活需要的主要手段，從而為家庭經濟的發展及其保障功能奠定了基礎，為農民的土地保障和家庭保障提供了製度安排［4］。
然而在城鎮化的背景下，農村的土地被大量征用，土地社會保障的功能被“剝奪”，保障功能消失。雖然國家按照《土地管理法》給予失地農民一定的征地補償，但失地農民實際獲得的補償僅是土地的成本價，而土地的增值部分大多被中間商和地方政府所獲取。由於失去了土地作為保障，沒有固定職業和穩定收入來源，失地農民陷入生活保障來源未知、底線弱化的困境，需要承擔起巨大的醫療、養老和教育壓力。目前，具有全國性的失地農民社會保障製度尚未建立，當失地農民正當的社會保障權益受損時也缺乏可以依靠的權益救濟製度。
(三)城市融入問題
失地農民真正融入城市生活過程中，由於地方政府的責任缺失和管理缺位和失地農民的自身因素，其很容易陷入無法成功融入城市的困境。失地農民脫離農村生活環境後其必須麵對的第一個問題就是消費方式的改變。農民傳統的生活方式是“依靠農田、自給自足”，這樣可以大大減少其生活成本。而且依靠農田有時還會創收，做到了開源節流。但是進入城市後失地農民不得不麵對巨大的消費壓力。且由於失地農民對於城市的消費環境還處於一種陌生的狀態，消費觀念一時難以轉變，強烈的不適應感和生活壓力會加劇其焦慮感。其次，失地農民也容易陷入社會交往的困境。隨著失地農民原有的地緣、親緣關係的逐漸割裂，而新的業緣關係遲遲沒有建立起來，缺乏融入社會生活的社會支持係統——社會交往及其對象。在人際交往方麵，目前失地農民的人際交往仍以地緣、親緣關係為紐帶［5］。一方麵，失地農民想要從以往的落後的生活中走出來，享受城市便捷的生存環境；另一方麵，與城市居民價值觀、生活方式、生存能力、心理結構等方麵的差異成為失地農民市民化的障礙。迫於現實，失地農民往往不得不采取抱團取暖的方式，如此便進一步加大了失地農民與城市居民之間的社會壁壘，出現失地農民遲遲不能在城市中準確找到自己的社交定位，缺乏對城市的歸屬感和認同感的現象。
三、失地農民問題的社會風險
隨著城鎮化的迅速推進，一大群因城鎮化失去賴以生存的土地的農民正在因社會的快速轉型被推往陌生的城市生活中。他們被迫麵臨著各種各樣的生存問題，也隨即引發了一係列社會風險。應當注意的是，失地農民問題是一個結構性社會問題、關係到社會的良性運行和協調發展。和其他社會問題不同的是，失地農民問題所誘發的社會風險在時間上具有不確定性，在空間上具有轉移性［6］。因失地導致的矛盾積聚到一定程度，失地農民問題的社會風險會呈蔓延的態勢，影響社會和諧穩定和社會秩序的正常運行。具體來講，失地農民問題引發的社會風險主要有以下兩種：
(一)利益主體博弈的風險
土地的征收過程本身就是一個利益博弈的過程。涉及到的利益博弈主體主要有失地農民、地方政府、中央政府、開放商和農村集體經濟組織。由近幾年來爆發的失地農民公共危機事件來看，矛盾的關鍵主要是在失地農民和地方政府間，因此本文主要分析失地農民和地方政府間的利益博弈風險。
1、地方政府與失地農民利益博弈產生原因
利益博弈的原因主要在於：其一，土地產權不清晰；我國農村的土地製度是共有私用，農民缺乏較為穩定的收益預期和自我激勵。在實行家庭聯產承包責任製後，農地所有權歸集體所有，但是產權的分割形成了較大範圍的“產權共域”，為利益主體利益互侵提供了空間［7］。在土地集體所有製度下，農民缺乏對於自身所擁有的土地產權的認識，在利益受到侵害時也缺乏產權保護意識和能力，處於弱勢的一方。其二，土地征收製度缺陷；土地在征收過程中，失地農民的參與權、協商權、監督權沒有得到切實保障，地方政府在征收製度的設計上仍然占據主導地位。土地征收範圍、征收補償標準、補償費用的分配等製度設計上存在不合理的地方，失地農民無法與地方政府展開公平的對話。
2、政府與失地農民利益博弈過程
由於土地征收製度設計的缺陷，地方政府與失地農民的博弈存在信息不對稱的情況。地方政府的博弈策略有兩種：一種是合法征地，一種是違法征地。策略的選擇主要取決於地方政府在博弈中的地位和失地農民的談判能力。當地方政府選擇強製性征地且失地農民選擇不維權，此時地方政府的收益達到最大，付出的成本最小，失地農民損失最大。但是如果地方政府選擇強製性征地而失地農民選擇維權，雙方在博弈過程中就不可避免的會發生衝突。而此時各自的收益程度和付出的成本大小更多的取決於失地農民的維權方式。失地農民的維權方式主要有：集體上訪、靜坐、圍堵交通、暴力襲擊政府部門等。相比較而言，暴力襲擊政府所造成的社會影響最大。此時，地方政府的收益最小，而失地農民的收益取決於其維權的成功情況，如果維權成功，失地農民有可能獲得比付出成本高的收益，但如果維權失敗，則付出的成本比選擇不維權的成本還要大。
由此可以看出，地方政府與失地農民間的博弈有可能有多種結果。做個極端假設，如果地方政府選擇合法正地，失地農民選擇不維權，則此時博弈的結果將是最符合社會和諧發展的。但是在現實中往往是失地農民選擇比較極端的方式來維權，甚至由此引發群體性事件，對社會造成不良影響，增大了社會不穩定風險。
(二)貧富分化加劇的風險
城鎮化發展的目的之一就是加強社會階層的流動，弱化社會分層。失地農民進入城市後，理論上講能夠通過其職業化增加其向社會上層流動的可能性。但是由於外部條件的種種限製和失地農民的內在原因，失地農民實現“城鎮化”的過程充滿曲折。不僅如此，反而有加大社會貧富分化的風險。