對檢察官辦案責任製改革的思考
商界論壇
作者：邢光旭
作者簡介：邢光旭(1984-)，男，漢族，吉林省吉林市人，法學學士、工商管理學士，單位：重慶市渝中區人民檢察院，研究方向：民商法學、刑事法學。
黨的十八屆三中全會吹響了新一輪司法改革的號角，高檢院根據中央政法委的要求，製定下發了《檢察官辦案責任製改革試點方案》，就建立以主任檢察官製度為主要內容的檢察官辦案責任製提出了明確意見。回顧近年來的司法改革曆程，我們發現類似的辦案責任製改革早已進行過幾輪試點：2000年起，高檢院便在全國公訴部門推行過“主訴檢察官辦案責任製”改革，2005年，高檢院在《關於進一步深化檢察改革的三年實施意見》中明確提出在公訴部門“繼續深化主訴檢察官辦案責任製”的改革目標。及洎2014年，渝中區院作為高檢院確定的改革試點院，確立一定程度的檢察官辦案責任製亦有10年之期。麵對新一輪洶湧的改革浪潮，我們必須對改革的經驗教訓有清醒的認知和明確的對策，才能更有針對性的革故鼎新，完成改革的既定目標。
一、檢察官辦案責任製改革與檢察職權的內在矛盾①
要突出主任檢察官辦案主體地位，落實執法責任，在現實語境中必然麵臨檢察機關的憲法定位與檢察官辦案責任製的內在矛盾問題，這個矛盾可以分為兩個層次：
(一)法律規定上的內在衝突
《憲法》第129條和《檢察院組織法》第1條均明確規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。法律監督機關的定位，明確了檢察機關的職權範圍(或者說檢察權的界限)。那麼這個職權範圍與檢察官辦案責任製便存在內部的緊張關係。因為監督權並不是基礎性權力，而是在本源性權力運行過程中派生的、第二位階的權力。這個本源性權力的不同性質決定了檢察官行使職權內容和方式也不同，那麼對於同一檢察機關內行使不同檢察職權的主任檢察官設置了不同層次、不同要求的執法權力和輕重迥異責任內容，便造成了內生的第一層矛盾。
對刑事訴訟而言，檢察機關的職權涵蓋了刑事偵查權(職務犯罪)、偵查監督權(含批準逮捕權、立案監督權)、公訴權(包含了一定偵查權)和執行監督權。與法院各業務部門平行且性質同一的審判權不同，上述檢察職權是對於刑事訴訟進程的縱向切割，各階段的性質並不同一，下麵就檢察機關的主要職權進行簡要分析。
偵查權是憑借國家權力主動發起的，以查明事實真相為目的的一種權力，權力作用對象依法必須予以配合。這是一項標準的行政權力，講求團隊合作，服從指揮，密切配合，統一行動，並不強調主任檢察官的獨立判斷。批準逮捕權，涉及到人身自由的限製。檢察官要通過訊問、詢問和對證據材料的審查並結合法律的具體規定進行判斷，在嫌疑人的身體狀況、行為的違法程度、對社會的危險性和對後續偵查的影響情況等多方麵因素之間做出平衡，然後才能對是否對嫌疑人采取羈押措施進行裁斷，這種權力運行的模式相當於司法權，司法權的運行講求中立的角度、獨立的審查。因此在改革中可以進行較多的授權，以便於檢察官的能動性審查，才能更好的“突出檢察官辦案主體地位”。公訴權是在法庭上指控犯罪以及為了更好的指控犯罪而附屬的有限的偵查權。公訴權亦要求檢察官對於證據的綜合判斷，決定是否起訴以及在法庭上如何證明指控的罪名成立。在法律監督機關的憲法定位下，我們的公訴權不僅僅是憑借國家權力發起的追究嫌疑人刑事責任的權力，更具有了保障刑事法律公平公正運行的內涵。執行監督權在於對刑罰執行機關(看守所、監獄、社區矯正機關)和人民法院在刑罰執行過程的合法性進行審查和監督。更多的體現在日常的製度設計、巡查檢查、督促建議上，行政屬性較強。雖不排斥具體問題由主任檢察官決定處理，但主任檢察官這種決策過程，司法屬性並不明顯。那麼突出主任檢察官的辦案主體地位和落實辦案責任的問題便無從談起。
(二)檢察機關的管理方式與檢察官辦案責任製的內在衝突
我國《憲法》第132條第2款和《人民檢察院組織法》第10條第2款均明確規定：最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。這就是所謂的檢察一體化原則，這個原則還包括在同一檢察機關內部上下級檢察官之間的領導與被領導關係。
檢察一體化原則的確立，防範了各級檢察機關對於檢察權的濫用，保障了全國範圍內法製的統一實施。同時也暗合了檢察權內涉的行政權(偵查權)部分的運行規律，故而得到了世界各國的采用。多年以來，我國檢察機關的上下級領導關係，和檢察院內部上下級檢察官的領導關係被過多的強調，這實際上與司法權要求檢察官的獨立的內涵，也即“突出檢察官的辦案主體地位”，落實檢察官執法責任存在著矛盾。也就是說，檢察一體化原則與檢察官獨立審查案件的要求構成了檢察官辦案責任製改革中第二層次的矛盾。這對矛盾中對於檢察一體化原則的片麵強調，實際上造成現在檢察機關內部檢察權的運行模式出現了明顯的問題。這個內容放在第二部分中詳細分析。
二、傳統檢察權運行模式存在的問題
《憲法》第131條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人幹涉。這一條款明確了檢察獨立的基本內容，即檢察官署獨立於外在其他機關和個人行使檢察權，但是對於機關內部檢察官在司法規律的作用下如何獨立行使職權卻並未涉及，而過於強調檢察一體化的後果就是檢察權運行的行政化，有兩個體現：第一個是內設機構設置和人員管理的行政化、官僚化，檢察長統一領導、副檢察長分管若幹業務部門，部門負責人領導本部門的帶組檢察官，帶組檢察官又領導助手，權力層層分解落實。第二個就是在這樣的內設機構設置條件下飽受詬病的“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或檢委會決定”的“三級審批製”。