土地財政對農村集體建設用地流轉的“倒逼”機製研究
商界論壇
作者：陳雲雲
作者簡介：陳雲雲，(1989-)，女，漢族，江蘇省淮安市人，碩士研究生，單位:西南交通大學公共管理學院，公共管理專業，研究方向:行政管理。
摘要：隨著新型城鎮化的出台，改革政府收入來源和土地財政成了人們關注的熱點話題。自94年分稅製改革以來，地方政府為了彌補財力的不足，紛紛加強了對土地財政的追求，鼓勵集體建設的流轉。然而，土地財政對集體建設用地的流轉存在著“倒逼”現象，集體建設用地的流轉有加強了對土地財政的追求，形成了“惡性循環”。由於土地財政存在著一係列的財政和金融風險，加上集體建設用地流轉中存在著政府失靈現象，這更加加劇了“倒逼機製”的惡性循環的風險。搞清楚兩者現象以及他們之間的關係對於認識當前轉型時期的經濟有一定的幫助。
關鍵詞：土地財政；集體建設用地流轉；倒逼機製直至今日，中國社會主要還是一個農業社會，大多數的老百姓仍然是農民。鄉村人口比重雖說在逐漸的縮小，但是比例仍然不小。對於農民群體和農業社會來說，土地始終是最為重要的生產和生活要素，正因為如此，土地製度的變遷才可謂是中國社會變遷的一種縮影，研究中國農村土地製度變遷具有十分重要的製度價值和現實意義。
2005-2012城鎮鄉村人口比重(數據來源於中國統計年鑒)年份城鎮人口比重(%)鄉村人口比重(%)200542995701200644345566200745895411200846995301200948345166201049955005201151274873201252574743
一、土地財政的論述
(一)、土地的重要性
威廉配第說過：“土地是財富之母，勞動是財富之父”，土地及其產出物是人類賴以生存和發展的物質基礎。在四大生產要素中，沒有土地，資本、勞動力和科學技術要想創造財富幾乎是無稽之談，它是社會生產的勞動資料，也是農業生產的基本生產資料。
不論是封建王朝的更迭，近代社會黨派之間的變革，還是新中國成立之初到改革開放的治國思路的轉換，無一不是與土地問題聯係在一起的。封建社會時期，由曹魏時期的“屯田製”到西晉時期的“占田製”再到北魏至唐朝的“均田製”；半殖民地半封建社會時期的太平天國時期的天朝田畝製度到民國時期的民生主義；中國共產黨建黨初期農地政策由土地革命時期的“打土豪、分田地、廢除封建剝削和債務”到抗戰時期的“地主減租減息，農民交租交息”再到解放戰爭時期的“沒收地主土地，廢除封建剝削的土地製度，實行耕者有其田的政策，按農村人口平均分配土地”；新中國成立後，由開始的土地私有私營到生產合作社時期的公私合營再到人民公社時期的公有公營最後發展到家庭聯產承包責任製的實踐創新，這些無一不與土地問題牽扯在一起。
中國社會未來的發展更離不開土地問題的製約，土地在中國社會也不再純粹是一種經濟要素和資源，而成為關乎中國政治和社會穩定、影響中央和地方關係、累積金融和財政風險的大問題①。土地作為一種經濟要素參與國民經濟的行為值得研究。
(二)、土地財政發展的原因
據統計，2010年和2011年，土地出讓收入分別達到28萬億和315萬億元。其規模已經達到地方預算內財政收入的60%，2013年全國土地出讓金收入猛增至41萬億。自2001年以來，我國土地出讓收入已高達十幾萬億元的規模。
作為中國轉型時期特有的經濟現象，土地財政特指1994年以來中國分稅製改革以後，在中央和地方財政體製不完善的情況下，地方財政為達到緩解財政壓力的需要，利用自身擁有可支配的收入和資源以實現政治收益的最大化為目標，以城市用地規模膨脹為核心，通過土地收購和出讓之間的“剪刀差”，以獲得地方政府資助支配過程中所產生的資產以及延伸收益，它的主要應用對象是生產投資活動建設和基礎設施建設，因而形成的一套由地方政府建立的相對獨立的分配體係和財政收支活動②。簡單的說，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬於預算外收入，又叫“第二財政”。造成土地財政的原因可以從以下幾個方麵著手：
1、分稅製改革的客觀結果
2000年以前普遍流行這樣的說法“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東牆補西牆，鄉鎮財政哭爹叫娘”，它在一定程度上反映了中央與地方之間財力分配狀況③。自1994年分稅製改革以來，形成了一個財政收入權上收而支出權下放的財政體製格局，事權和財權的不對等，導致地方政府在財政上心有餘而力不足，省級以下地方政府普遍麵臨著巨大的財政壓力，政府級次越低壓力越大，財政收支平衡嚴重地被打破。除了在分稅製體製內獲取更多的稅收收入以外，地方政府往往會增加預算外收入來緩解經濟壓力。1998年住房市場化改革增加了對土地的需求，地方政府也從中竊取“商機”，他們一方麵以“招拍掛”的形式向市場供應土地來獲取高額的土地出讓收入；另一方麵，大力發展城市建築業和房地產業，做大“GDP蛋糕”，從中獲得相應的預算內稅收收入，變相地變預算外收入為預算內收入。長此以往，這些所謂的“城鎮化”大量征用集體土地和進行舊城拆遷改造，不斷擴大城市規模，土地財政格局逐漸形成。土地財政成為地方政府預算外收入的重要組成部分，它的功能也從最初的彌補地方政府預算內收入不足，逐步發展成為地方政府建設資金的主要來源。
2、中央與地方委托——代理關係的鞭策結果
計劃經濟的逐步瓦解帶動了與之相適應的地方作為中央附屬與分支機構結構的逐漸消亡，取而代之的是與市場經濟相適應的中央承認地方政府作為一級利益主體合法地位的模式，開始有自己獨立的部門利益於是中央與地方之間形成了一種委托——代理關係。這種政治體製的轉換，對官員考核的標準也由之前的政治掛帥轉變為現在的以經濟績效為主。由於官員“經濟人”的一麵，在這種政績的刺激下，激勵了地方政府和地方官員在其任期內最大限度的攫取體製內和體製外的資源，所以以GDP和地方財政收入增長率為考核指標的任期考核機製促生了土地財政這一“預算軟約束”行為的愈發激烈。
3、現行的土地、征地製度不完善的導向結果
《憲法》第十條規定：“城市土地歸屬於國家，在農村以及城郊土地，除去法律明確規定屬於國家之外，應當歸屬於集體；而宅基地、自留山等也都歸於集體。而為了公共利益的需要，國家可以按照法律法規對土地進行征用和補償。而任何個人或是組織都無權侵占、買賣或是轉讓土地。”。政府代表國家，是集體農地轉為國有土地的唯一仲裁者，同時也是國有土地一級市場的壟斷者。同樣一塊土地，因為所有製的不同，形成了地價價“剪刀差”，地方政府獲取了事實上的土地剩餘索取權和剩餘控製權，為了追求自身資源控製最大化與土地收益最大化，大規模的將農村集體建設用地轉化為國有建設用地，這直接導致了土地財政形成的物質基礎。
《憲法》第10條、《物權法》第42條及《土地管理法》第2條均規定，國家基於社會公共利益的需要並依照法定程序，在做出適當補償的情況下可將集體土地征用轉為國有土地。但是這其中並沒有對什麼是公共利益做出明確的規定，公共利益的內涵和外延隻能由政府隨意的解釋。這實質上是給予了地方政府無限的集體土地征用權。
在所調查的征地案例中，在288%情形下，農民事先沒有得到任何通知；582%的情況下，補償的多少根本沒有事先征求農民的意見。60%經曆了征地的村莊，農民對補償都不滿意，697%不滿意的原因來自補償太低④。另外現行的土地法律也沒有建立征地聽證製度，沒有給予農民討價還價的權利，這在一定程度上讓地方政府更加肆無忌憚。由於地方政府在征地過程中處於絕對製度優勢，既享有土地征用決定權，又享有補償決定權，同時集還是征地政策的製定者、執行者於一身，追求利益最大化加上製度的便利導致了土地財政愈發膨脹。
(三)、土地財政存在的風險及去向
1、土地財政的風險分析
地方政府過度依賴土地出讓所帶來的收入以拉動經濟發展的形式，這明顯是不符合經濟發展的規律的，這樣導致的後果是犧牲和消耗農民群眾的福利，所以，它存在著較大社會風險。
(1)、財政風險
首先，土地財政賴以生存的土地資源是有限的。一旦資源緊張，財政鏈條將會斷裂。據全國第二次國土調查的數據顯示，2009年全國耕地2031億畝，至2012年底全國耕地麵積為2027億畝，我國人均耕地從1996年159畝，降至2009年152畝，人均下降007畝，明顯低於世界人均耕地338畝水平。
其次，市場經濟規律與政府財政支出剛性原則可能相悖。顯示經濟運行過程中，地方政府壟斷了土地市場，但是這種壟斷是一種征用過程中利益的壟斷，土地出讓要想成功必須還要遵循市場等價交換原則。地方政府在出讓土地時，是一次性獲得土地出讓收入的，收入的大小會受到宏觀經濟的影響。然而，由於地方政府的特殊角色，公共支出具有剛性和持續性，尤其是在國民經濟較為蕭條的時期，剛性和持續性顯得尤為明顯。由於收支運行的不同規律，在經濟形勢急驟下降的情況下，會形成較大的財政缺口，引發財政風險。以2008年的金融危機為例，08年地方政府土地出讓收入占地方本級財政收入比重從2007年的5196%下降到3635%。然而，地方本級財政支出卻增長了2868%。如果經濟態勢進入長期低穀期，地方政府隻能通過舉債，長此以往，可能引發財政風險。