學術爭鳴
作者：蘭秋蓬
【摘要】本文運用約翰 W 金登的多源流分析模型，對甘肅正寧校車事故進行了全麵分析，從不同政策參與者對政策產生的影響入手，探討一係列校車事故進入政策議程並最終促使校車製度形成的原因，最後得出結論：校車製度生成之窗的開啟是問題流、政策流、政治流共同作用的結果。其中，政策企業家發揮了關鍵作用。
【關鍵詞】甘肅正寧校車事故；多源流理論；校車製度；政策企業家
一 政策背景
2011年11月16日上午9時15分，甘肅省正寧縣發生幼兒園校車與貨車迎麵相撞的交通事故，造成21人死亡，44人受傷。此後，公眾、媒體、政府紛紛對事件予以極大關注，要求製訂基本校車製度的呼聲高漲。國務院總理溫家寶遂責成國務院法製辦一個月內製訂校車安全條例。12月11日，《校車安全條例（草案征求意見稿）》公布並向社會各界征求意見。2012年4月5日，《校車安全管理條例》正式出台，成為我國首部關於校車交通安全的國家立法。近年來，我國對規範校車管理開展了不少工作。2006年6月30日，教育部、公安部等聯合頒布了《中小學幼兒園安全管理辦法》，其中，第26條對校車安全問題進行了初步規範。2007年6月22日，我國首部有關校車的國家標準《機動車運行安全技術條件》（GB 7258－2004）第2號修改單發布，同年9月1日在全國開始強製實施。該標準首次對校車進行了界定並分類，規定了一些安全技術標準及安全保障措施。2010年7月1日，國家質檢總局和國家標準委聯合發布了《專用小學生校車安全技術條件》和《校車標識》。2012年1月13日，《專用校車安全技術條件》、《專用校車座椅係統及其車輛固定件的強度》兩項國家強製性標準出台，標誌著我國校車安全標準體係的基本建立。4月11日，《專用校車安全國家標準》公布並定於5月1日起實施。然而，目前與《校車安全管理條例》相配套的政策尚未完全出台，新政策的貫徹實施工作任重而道遠。
二 金登多源流分析模型簡介
多源流分析模型最早是政策學者約翰 W 金登於1995年提出的議程設定學說，此後成為公共政策過程分析中應用較為廣泛的工具。所謂“政策議程”，金登將其定義為“政府官員以及與其密切相關的政府外人員正任何給定時間內對認真關注的問題進行的編目”。該學說解釋了使決策者對某些問題關注而對另一些問題不予關注的原因，以及在隨後的過程中問題又是如何被納入政策議程的。金登認為，政策議程確定過程是由三種不同的源流組成；即問題源流、政策源流、政治源流。一般而言，這三個源流是相互獨立的，但在某個關鍵時刻會相互彙集到一起，政策議題就很容易進入到政府的政策議程中，這個關鍵時刻被稱為“政策之窗”。議題能否進入政策議程取決於對問題、政策、政治流程聯結時機的適當把握。多源流分析模型為政策研究者在“以階段為中心”的政策研究中提供了一種新的視角，它的綜合性及包容性使問題在動態環境中不斷發展為政策議題成為可能。
三 校車製度生成的多源流分析
1．問題源流
問題流程是圍繞引起決策者關注的問題而進行活動的過程。什麼問題會被決策者關注，決策者又會關注哪些問題而忽視對另一些問題的關注？金登認為，必須依賴以下三種機製的作用：一是反映政策問題重要性及變化的數量指標機製；二是焦點事件或危機事件所引發的對公共問題的關注；三是現行政策的評估及反饋機製。
近年來，我國政府部門針對校車安全管理存在的突出問題作了一係列工作。但是，直到目前，仍有大量不符合“校車標準”的車輛被作為校車使用。央視近日報道，教育部曾做過一個“中小學生上下學出行方式的調查”，該項調查的統計結果顯示：目前，全國中小學校共有在校學生1.8億人，接送中小學生上下學的車輛28.5萬輛。其中，符合標準的校車2.9萬輛，僅占10.32％。換句話說，平均6000多名中小學生才擁有一輛專業校車。有學者統計近五年媒體報道的74起校車安全事故數據後發現，在死亡人數中有74％ 是農村學生；49％ 的校車事故發生在義務教育階段，50％在幼兒園。校車運營上安全措施差、超載現象嚴重，學生的交通安全存在巨大隱患。