第一層次，構建能夠在競爭的基礎上為農戶和微小企業提供零售金融服務的金融機構體係，包括非政府小額信貸組織、私營和國有商業銀行、郵政儲蓄銀行、信用合作社、以成員為基礎的社區金融組織（社區發展基金、社區信用社等），以及其他一些非銀行金融機構，如金融公司、保險公司等。同時，非金融機構實際上也常常是金融服務的重要提供者。
第二層次，構建保障競爭良性運轉的製度基礎。包括完善金融機構評級體係、審計監督機製、支付體係、流動性保障機製，以及創造有利於這些零售金融機構進入國內外貨幣和資本市場的機製，如創造投資基金發行、債券發行、資產證券化等的機製。建立健全的存款保險製度，為多元化發展的農村金融體係提供運轉的製度保障。提高信息披露水平低。
建立農業保險和農村保障機製，通常對資金供給者和需求者均會產生激勵作用。要從係統的角度考慮整個農村金融改革的問題，要把農村金融改革和整個金融的改革融合在一起，不應該分開考慮。應該在一個大的框架下總體推進。保險、社會保障、其他非銀行機構發展的問題，這些都是需要綜合考慮的。
第三層次，培育良好的政策環境和恰當發揮政府的作用。政府通常也通過一些信貸項目扶持農戶和微小型企業，但是，必須建立在不破壞市場公平的基礎上，同時，要有利於微觀活動主體市場地位的強化。金融體係實現其功能的前提是市場化運作，根據資金供求情況，通過市場化的存款利率吸納剩餘資金，並通過市場化的貸款利率配置資金。
完善監管手段和監管機製，保證監管的獨立性和監管的有效性。並且，需要政府參與培育良好的金融生態環境。從一些地區農村信用社農戶小額信貸的成功運作案例中，可以發現，地方政府參與下培育的健康的信用文化、金融生態環境，是小規模銀行金融機構良性持續生存的環境基礎。
構建能夠在競爭的基礎上為農戶和微小企業提供零售金融服務的金融機構體係，需要多種路徑同時推進。其主要路徑無外乎兩個方麵：一是整合縣域金融存量資源，發揮現有金融機構的作用；二是改善縣域金融資源增量配置結構。並且，存量資源整合與增量配置的改善，是相互促進的。不論是存量整合，還是增量改善，均應根據農村金融需求特點。以國有大型為主的正式的金融製度安排，難以適應農戶經濟為主的小規模融資需求。與農戶和農村微小型企業信貸需求特點相適應的農村金融機構，更多的應該具有地方性、區域性、小型化、草根性、非正式性等特點。因此，構建地方性、區域性、小型化、草根性為主要特征的農村金融機構體係是解決目前農村金融市場供求矛盾的最佳選擇。
1.以地方性、區域性、小型化為核心，探索縣域金融存量資源整合的路徑。
較多地區農村縣域範圍內，從金融機構種類角度而言，已經呈現一種多元化局麵，但是，縣域範圍內，農戶和農村微小型企業能夠享受到的金融供給的多元化，卻沒有能夠相應出現。對於較多傳統農區、欠發達地區縣域鄉鎮，在現有的商業信貸市場機製下，要依靠現有的商業性金融機構，實際上也是有難度的。因此，縣域金融存量資源整合，必須要有新的思路。
（1）整合縣域農村信用社資源。2003年開始試點、2004年在全國範圍內開始全麵推進的農村信用社係統新一輪改革，實際上是在做大法人、增強實力的原則下推進的，是較為正確的選擇，但是，改革的結果卻不利於金融機構的多元化，建議在農村信用社還沒有統一法人地位的縣域，停止統一法人，允許經濟實力較強的鄉鎮信用社兼並和收購實力較弱、或者是經營不善的鄉鎮農村信用社，或者是允許民間私人資本收購鄉鎮農村信用社，以在縣域範圍內形成更多的可以跨鄉鎮經營的地方性、區域性、小型化商業銀行。
（2）將縣域範圍內的國有銀行的分支機構改造成獨立法人，成為國有銀行控股的地方性、區域性、小型化商業銀行，以徹底改變國有商業銀行抽吸農村資金的局麵。在我國行政主導、集權體製下，是完全可以做到的。政府有能力將分散的具有獨立法人地位的農村信用社整合成準國有的金融機構，也有能力將國有金融機構拆分。與將農村信用社整合成準國有的金融機構相比，將國有的金融機構拆分，對於改善縣域範圍內的農村金融供給，特別是對於改善農戶和農村微小型企業的信貸可得性，更有意義。