一、縣域財源建設中存在的問題
當前我國許多縣域財源建設項目仍留有計劃經濟體製的痕跡，許多財源建設項目都是立足於當地資源優勢建設的，因投資分散、規模小、水平低、結構差，遠遠適應不了公共財政及縣域內改革開放和社會主義現代化建設的需要。主要表現在：
（一）縣級財源建設項目不符合公共財政的基本要求
按照公共財政的要求，市場應成為社會資源配置的主體，政府的職能應轉向市場失靈和市場殘缺的公共服務領域。但由於受計劃經濟體製的影響，我國縣級財源建設項目，仍有很大一部分屬於競爭性領域的項目，在一定程度上由縣級財政直接撥付補貼彌補企業資本金和企業生產建設，致使縣級國有企業過小、過多，既不利於體製轉型，又不利於發育和完善市場、培育市場體係。縣級國有企業經濟效益無法提高，縣域經濟增長不快，這就使縣級財政中的“越位”與“缺位”現象十分嚴重，其結果是應該由縣級財政管的事情不是管不了，就是財力不足，而縣級政府不該管的事情卻管了。這樣做既不利於市場經濟條件下財源建設的發展，不利於調整政府與市場的關係、縣級政府與上級政府的關係，又加劇了財政收支的矛盾，也不符合我國建立公共財政的基本目標和要求。
（二）縣級財源建設水平低、結構單一、增收潛力小
從縣域經濟發展現狀看，相當一部分縣（市、區）雖有一定工業基礎，但企業規模普遍較小，而且主要以當地資源（如煤炭、沙石等）的開采為主，輔之以化工、輕工產品的生產。利稅高、財政貢獻大的項目很少；利稅低、財政貢獻小的項目很多。因而投入與產出比較低，還貸能力差，規模小，形不成“拳頭”和支柱產品、產業，企業包袱重，財政受益少。遇到市場價格好的年景，經濟發展就較快。當市場發生變化，價格下滑，收益大幅下降時，整個縣域經濟就會滑坡，甚至要靠財政救濟渡難關。由於工業發展緩慢，城鄉居民消費水平低，相應製約了第三產業的發展和繁榮。還應該指出的是，縣域財源項目中，有相當部分屬於重複建設、盲目建設，加大了經濟結構調整的難度。
此外，除沿海地區和地處大中城市市郊的縣（區）外，我國廣大的中西部地區目前還有相當一部分縣域經濟是以種植、養殖為主的農業型經濟，產業結構和財源結構單一。由於農業的比較效益低，對財政的貢獻率較低，財政增收難度大，很多產糧區都處於“糧食大縣，工業小縣，財政窮縣”的狀況。
（三）縣級財源建設不能適應發展開放型經濟的要求
對外開放是我國一項長期的基本國策，但是目前縣級對外開放水平不高，利用國外國內兩個市場、兩種資源的力度極小。具體表現在：一是縣域經濟中，“引進來”的不多，尤其是經濟欠發達地區的外商投資企業更是寥寥無幾，甚至相當一部分縣市區還是空白。二是“走出去”進行國際經濟技術合作的領域、途徑和方式都很少，不利於發展外向型經濟。三是地方財政外債項目中，分布在縣市級的不多，利用財政外債的渠道狹小，有待進一步拓寬。這與迅速發展的外向型經濟和開放型經濟的形勢不相適應，使縣域財源建設的能力降低，得不到全麵的發展。
（四）縣域財源建設的資金、政策環境不夠寬鬆
多年來，縣域經濟增長主要靠政府帶動，市場體係還很不完善。就金融市場而言主要分布在大中城市，在縣域內很少，不利於支持縣域經濟發展。相當多的縣鄉企業是靠政府貸款辦起來的，經濟增長存在先天不足，一是政府對企業生產經營幹預過多，企業成為政府的附屬物；二是企業對政府依賴程度大，自主經營程度小；三是政府與企業職責不清，興辦企業形成的債務由政府承擔，經營風險轉嫁給了政府。特別是亞洲金融風暴以及農村基金會、供銷社股金會等問題暴露出來之後，出於對經營風險、經營成本的考慮，除農村信用社外，四大商業銀行紛紛從縣鄉大撤退，貸款權限也上收，目前全國已撤並縣及縣以下分支機構3萬多家，基本停止了對縣及縣以下各經濟體的貸款。在縣鄉儲蓄規模較大的郵政儲蓄，由於功能製約，也不能為企業提供資金支持，幾乎變成了單純的“抽血機”，大量資金通過國有商業銀行分支、郵政儲蓄等渠道流入中心城市，致使縣域經濟嚴重失血。據統計，目前全國僅通過郵政儲蓄流出縣域經濟的資金已經超過了4000億元。
就政策環境而言，各級政府雖然製定和實施了一係列關於大力放手發展非公有製經濟的政策舉措，但是在相當部分縣沒有較好落實。由於條塊分割管理體製的存在，由於部門利益、甚至個人利益的驅動，致使服務承諾落實不到行動上，“三亂”現象屢禁不止，財源建設主體的合法權益得不到相應的維護。在法製環境建設方麵也不寬鬆，公民的合法權益時常受到損害而得不到保障，執法人員“吃拿卡要”的現象屢有發生，市場秩序混亂，在一定程度上也影響了縣域財源建設的發展。
二、縣域財源建設構想
長期以來，縣域財源建設走的是一條政府主導型的財源建設路子，公共財政要求更多地發揮市場配置資源的作用，財政一般不再直接投資上項目。但公共財政並非單純地保“吃飯”，支持經濟發展也是公共財政的一項重要職能。因此，社會主義市場經濟下縣域財源建設思路，應該是一種著重於宏觀經濟發展整體的財源建設思路。
（一）發展壯大工業經濟，鞏固提高主體財源
工業經濟在縣域經濟發展中占有主導地位，與財政息息相關，是縣級財政收入的主要來源，要盡快扭轉目前縣級財政的困難局麵必須把重點放在大力發展工業經濟上。
1.發揮資源優勢，提高規模效益。目前，縣級工業企業主要依靠當地資源優勢，但由於企業規模較小，抵禦市場風險的能力差，財政貢獻率低。以山東省萊州市為例，當地擁有豐富的黃金、滑石、理石等資源，但由於加工技術落後，經營分散，企業間為爭奪市場相互壓價，銷售價格有時甚至低於成本價，這種惡性競爭使得企業相互之間不能形成合力一致對外，資源優勢沒有充分發揮出來。因此，企業做不大、做不強，活力不夠，自然有體製、改革不到位等原因，但最根本的原因在於發展思路不寬，搶灘意識不強。“天與不取，反受其咎；時至不迎，反受其殃”。地方政府應在改變這種局麵上有所作為，以市場為導向，善於利用和整合資源優勢。如實行行業統一管理，一致對外，形成規模效益，避免企業間相互排擠，提高市場競爭能力；支持企業產品向精深加工發展，提高產品的附加值；擴大產業規模，重點培養和扶持幾個“龍頭企業”和利稅大戶，從而帶動其他企業和行業的發展，通過提高規模效益，使資源優勢轉換為財源優勢。
2.加大技改投入，建立企業科技創新機製。當今，科學技術不斷進步、產品更新換代速度不斷加快，企業要生存發展，必須對市場的變化具有快速反應能力，不斷進行技術改造和科技創新，提高產品質量和檔次，才能跟上市場變化步伐。而目前不少縣級企業技術改造投資比例明顯偏低，科技投入總量嚴重不足，直接降低了企業在市場上的競爭力。一方麵主要是由於多年來企業生產經營困難，缺乏自有資金，同時，又難以獲得技改貸款，使企業的技術改造受到了資金方麵的嚴重約束；另一方麵，企業經營者隻追求眼前利益，忽視企業技術創新、技術改造投入的短期行為也影響了企業進行技改投資的積極性。從長遠利益出發，企業要想在激烈的市場競爭中立於不敗之地，就必須不斷加大技改和科技投入。特別是一些老企業，設備陳舊，勞動生產率低下，產品缺乏競爭力，普遍處於微利甚至虧損的窘迫境地。縣級政府應通過各種途徑鼓勵企業進行技術創新和技術改造，倡導企業與科技開發部門緊密協作，提高企業技術創新能力。主要應注重三個方麵的創新：一是產品創新，既可以是全新技術的全新產品，也可以是技術發展後的現有產品改進。二是工藝創新，包括新工藝、新設備及新的經營管理和組織方法的創新。三是技術的擴散，沒有技術的擴散，創新的技術就不可能產生最佳的經濟效益。企業應加大科技投入力度，不斷強化其科技開發能力和市場營銷能力，保證企業的技術領先和市場的迅速發展。
3.積極支持企業產品結構調整，創名牌產品。沒有飽和的市場，隻有飽和的產品。在以消費主導為特征的買方市場條件下，財源建設的效果最終要以產品為載體，通過市場交換來實現。因此，要把支持企業產品結構調整作為財源建設的重點之一，一方麵積極幫助產品銷路好、附加值高的企業擴大生產，膨脹規模。另一方麵，要支持有條件的企業，根據市場供需結構的變化，加快新產品研製開發，調整優化產品結構，開拓新的市場。企業要不斷提高經濟效益，占領市場，關鍵要有自己的名牌產品，檔次高，質量好，科技含量高，否則，企業就不可能生存。就山東省目前的縣域企業情況看，資源型、勞動密集型企業多，技術密集型企業少；普通大路產品多，名優產品少；中低檔粗加工產品多，高附加值深加工產品少。因此，企業應注重創名牌產品，樹立良好的企業形象，隻有這樣，才能在激烈競爭的市場中站住腳。
4.培育發展多樣化、有活力的中小企業向“專、精、特、新”的方向發展。目前縣級企業的組織形式中，“大而全”、“小而全”的問題仍沒有得到根本改變。縣域企業基本都是中小企業，要想在市場競爭中長期生存和發展，自身的定位非常重要。中小企業可以依靠大型企業和企業集團，通過“政府牽線，企業自願”的原則，構建一個以大型企業集團為中心，中小企業為其生產加工配套產品，專業化分工協作的生產經營網絡。這樣，一方麵可以保證中小企業有一個相對穩定的市場環境，另一方麵，可以使中小企業從大企業那裏獲得技術、資金、信息等方麵的支持和管理方麵的經驗，使自己不斷進步，逐步發展壯大。