關於優化村鎮銀行生態環境的內部審計思考
財經縱橫
作者：毛定榮
【摘要】本文回顧村鎮銀行的產生緣起，簡要概要其生態現狀，分析優化村鎮銀行審計工作的依靠力量，進而探討控股商行審計團隊優化村鎮銀行金融生態環境的維度，最後思考他們所推進審計工作的作用局限及注意要點。
【關鍵詞】村鎮銀行生態環境審計
一、村鎮銀行的產生及其生態現狀
銀監會於2006年底及2007年初陸續出台《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準人政策，更好支持社會主義新農村建設的若幹意見》及《村鎮銀行管理暫行規定》兩個文件，倡導設立村鎮銀行。隨著村鎮銀行的建立及運行，其生態問題也逐漸顯露並為人重視。目前，村鎮銀行生態環境的問題主要有如下幾點。
（一）基本定位與銀行企業本性的矛盾
《村鎮銀行管理暫行規定》（如下簡稱“《規定》”）明文規定“在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構”；在這裏有兩個關鍵限定，一個是當地，二是農民、農業和農村經濟，這兩個限定的目的是通過完善農村金融服務體係推進農村建設。同時，村鎮銀行更是需要盈利發展的企業組織，如上雙重限製並即支農社會責任的履行對其本身發展而言無疑是一個負擔，二者實際上存在著很難調和的矛盾。
（二）治理結構與業務開展獨立性的矛盾
《規定》明文規定“村鎮銀行依法開展業務，不受任何單位和個人的幹涉”，達到這個目的需要構建完善的、倡導股權多元化且盡量杜絕絕對控股現象出現的現代企業治理機製。不過，《規定》同時又規定“最大銀行業金融機構股東持股比例不得低於村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%”，公開鼓勵商業銀行絕對控股。現實中，絕大多數商業銀行在參與設立村鎮銀行的時候，都采取獲得51%的股權，均屬於絕對控股。在這種情況下，村鎮銀行很難談開展業務獨立性，往往淪為以城市商業銀行開拓業務的分支機構。
（三）目標市場與金融信用要求的矛盾
而農村經濟的整體發展水平有限，法製落實度滯後，在宏觀方麵製約了村鎮銀行發展的限度。更關鍵的是，農民缺乏信貸意識，農村信貸機製不強，忠厚誠信的農民普遍不傾向於借錢貸款，習慣貸款的農民往往投機性較強，誠信意識薄弱；此外，農村缺乏法律認同的貸款抵押品，也沒有企業或個人的信用信息數據庫。
（四）外部監管和內部監管的失衡
村鎮銀行在監管及風險防範方麵以外部監管為主，內部監管為次，相當一部分村鎮銀行壓根沒有自身獨立的稽核機構，初創階段的村鎮銀行可能連風險管理部門都未設置。另外，作為主體方麵的外部監管也不盡如人意，村鎮銀行規模小預期數量多，監管任務重，地方銀監機構的人力往往比較有限，而且在地方銀監機構、地方政府及控股商業銀行等方麵對村鎮銀行的監管沒有明確而可行的規則體係，缺乏配合機製，難以發揮合力。
二、村鎮銀行發展所依靠的審計力量
村鎮銀行的健康發展及其生態現狀的改善勢必需要相關審計工作的開展，《村鎮銀行管理暫行規定》有三個地方提到了“審計”。
村鎮銀行董事會或監督管理部門（崗位）應對行長實施年度專項審計。審計結果應向董事會、股東會或股東大會報告，並報銀監分局或所在城市銀監局備案。行長、副行長離任時，須進行離任審計。
村鎮銀行應建立健全內部控製製度和內部審計機製，提高風險識別和防範能力，對內部控製執行情況進行檢查、評價，並對內部控製的薄弱環節進行糾正和完善，確保依法合規經營。
有條件的村鎮銀行，可引入外部審計製度。
最後一條明文規定了外部審計工作的必要性，不過沒有強製性的規定，很難擔當村鎮銀行審計工作主要依靠力量的任務。
而第一、二條實際上是對領導人經濟責任審計及內部控製審計的強化，同時也是對村鎮銀行內部審計工作的初步要求，間接揭示了村鎮銀行內部審計團隊構建的必要性，不過缺乏比較具體而明確可行的細則。對此，村鎮銀行構建初始階段在其擬定的公司章程方麵往往涉及到監事會，但一般觸及不到內部審計工作，控股商業銀行同步設立主管村鎮銀行審計工作的科室等組織；在發展比較成熟或者規模比較大的村鎮銀行，往往設置監事會及經營管理層共同控製的稽核部。不過，鑒於控股商業銀行的主導地位，監事會及稽核部關鍵人員往往由控股商業銀行派遣。比如，A城商銀行陸續參股15個村鎮銀行，為此專設了專設村鎮銀行審計科，分別派遣了監事人員，對於其中設立時間比較長且規模相對大的12個村鎮銀行協助組建了稽核部，大皆派員主持日常工作。