國庫現金管理與國庫管理體製改革問題研究
管理論壇
作者：程 琰
【摘要】我國在未改革財政國庫管理製度之前，國庫資金不是統一管理的，而是分散在不同政府部門財政賬戶上，這就導致國庫資金流經常出現斷流的情況，為了緩解資金周轉壓力，政府隻能通過發行國債券的方式來募集資金，這又會顯著增大國庫資金管理成本，違背了政府理財基本原則。國庫製度改革之後，原來分散保管的財政資金全部歸集到國庫，國庫閑散資金規模顯著增大。一方麵存在大量閑散資金，一方麵各地政府還在發行高息國債券，這種資源嚴重浪費的情況得到了政府主管部門的高度重視。如何有效提高國庫閑散資金利用效率，首先要理清楚國庫現金管理與國庫管理體製之間的關係。本文將深入分析當前國庫管理體製對國庫資金的影響機製，並全麵分析了目前國庫資金管理體製中存在的主要問題，並提出了相應的解決方案和對策。
【關鍵詞】國庫現金管理國庫管理體製零餘額賬戶管理
一、國庫單一賬戶體係的建立是開展國庫現金管理的前提條件
國庫現金管理是在國庫資金歸集管理的基礎上，圍繞資金的時間使用成本，通過明確每筆現金的支出和收入情況，合理預測未來現金流入和流出量，以最大程度降低國庫中閑餘資金的庫存率，最大程度提高國庫資金的利用效率，充分發揮國庫閑餘資金額外增值作用，有效降低財政赤字等一係列財政資金運作與管理活動的總和。
從發達國家的做法來看，雖然各國國庫財政資金管理方法迥異，但是不管是哪個國家都建立了單一的國庫賬戶體係，以提高財政資金歸集統一性。國庫單一賬戶體係由多個子賬戶組成，例如零餘額賬戶、專項財政資金撥款賬戶、特別調撥資金賬戶等。通過歸集管理國庫資金，能夠在宏觀層麵提高國庫資金的綜合利用效率，有效避免一些部門存在大量閑散資金，另一些部門卻要發行高息國債募集資金的情況發生。
從我國具體情況來看，隨著國庫體製管理改革的不斷深入，國庫資金管理模式也發生了深刻變化。在改革之前，我國財政資金分散在各個部門的賬戶上，由部門自行保管、財政主管部門審批使用。由於缺乏資金節約意識和考核製度，各部門對資金管理存在嚴重浪費和低效使用行為。這必然會導致國庫資金利用效率嚴重偏低，造成巨大的資源損失。1998年以後，我國開始啟動公共財政管理製度改革，隨著改革的不斷深入和推進，我國國庫資金管理模式發生了深刻的變化，國庫現金管理逐漸受到了政府財政主管部門的高度重視。
二、國庫管理體製對國庫現金管理的影響
（一）傳統國庫管理體製對現金管理的影響
1.傳統國庫管理體製的主要特征及存在的問題
國庫管理體製是指政府為加強國庫資金管理，有效提高國庫資金資源利用效率而專門製定的管理製度，它包含國庫管理人事編製、部門設置、職責範圍以及監督管理等內容。國庫主要管理業務和職責有：（1）歸集國庫資金，主要有三種歸集方式：本地入庫，統一入庫，自取彙繳；（2）國庫資金主要來源有：中央財政收入專戶、地方財政收入專戶，央地兩級財政征收賬戶；（3）國庫資金的調撥；（4）國庫資金明細的調整：出現工作失誤需要修正，改變財政征收方式或對象，調整上繳稅收額度，對超出計費款項代征附加費，以及財政部規定的其他專項工作和管理職能；（5）財政資金的給付和撥付，即“財政撥款”，它是根據不同的政府部門資金使用計劃，撥付流程和管理規定，將財政資金支付給申請部門。
當前，財政資金管理部門缺乏資金效能管理動力，職責缺位，使得財政資金管理模式越來越難以適應市場經濟發展要求，產生了許多不容忽視的問題，亟待解決：（1）國庫運行的效率比較低。傳統國庫管理體製下，由於製度設計存在諸多缺陷和漏洞，直接影響了公共產品的綜合利用效率，給社會帶來了巨大的經濟浪費。（2）不利於財政監督。在財政收入與財政支出上都有所體現。（3）國庫的宏觀調控職能弱化。在市場經濟環境下，國庫作為財政資金的直接管理者，應該不斷增強資金節約利用觀念。但是在傳統國庫管理製度下，由於沒有體現出這個要求，直接削弱了宏觀調控功能效應。
2.傳統國庫管理體製對現金管理的影響